Lessen uit het verleden
Nederland kent een lange traditie van brede gebiedsgerichte aanpakken. Van de aanpak van verkrotte en leeglopende binnensteden in de stadsvernieuwing, de aanpak van naoorlogse uitbreidingswijken tijdens de stedelijke vernieuwing, tot het krachtwijkenbeleid waar de aanpak van veertig wijken centraal stond. Sinds het aflopen van deze programma’s lijkt lokaal veel kennis weggezakt. Wat zou volgens de gesprekspartners vooral weer afgestoft moeten worden en welke valkuilen moeten worden vermeden?
Nabijheid
Karin Schrederhof (wethouder gemeente Delft) kijkt terug op de stadsvernieuwing en stedelijke vernieuwing, en roemt de nabijheid die mogelijk wordt in gebiedsgerichte aanpakken: “We waren toen fysiek aanwezig in de wijk, waardoor je als gemeente en corporaties zichtbaar bent voor bewoners. De verbinding tussen de leefwereld van bewoners en systeemwereld van gemeente en andere organisaties komt dan natuurlijker tot stand.”
Verbinding geldstromen
Wouter Veldhuis zou graag zien dat de stap van projectniveau naar gebiedsniveau weer gemaakt wordt: “De integrale plannen die we in de hoogtijdagen van de wijkaanpak uitvoerden waren niet zonder beperkingen. Maar de impact was positiever dan ook ik zelf verwacht had. Door geldstromen aan elkaar te verbinden, konden we geld op een slimme domeinoverstijgende manier inzetten. Bijvoorbeeld om parken en de openbare ruimte te verbeteren en tegelijkertijd de ondergrondse warmtenetten aan te leggen naar de nieuwbouwlocaties. Dat vakmanschap wordt nu weer overal gezocht.”
Foto: Alex Schröder
Projectencarrousel
Hans Boutellier benoemt juist een weeffout in de 40-wijkenaanpak die in de nieuwe aanpak vermeden zou moeten worden: “Er zijn best goede resultaten geboekt, maar er is ook één grote fout gemaakt. Reguliere organisaties in de wijken, zoals onderwijs, sociaal werk en zorg, waren te weinig betrokken in het geheel. In de Vogelaarwijken werden leuke projecten opgezet, maar die waren niet gewild vanuit de reguliere wijkorganisaties omdat zij geen deel uitmaakten van de brede aanpak.”
Veranderd speelveld
Werkzame elementen uit eerdere aanpakken kunnen soms niet een-op-een worden gekopieerd. Sinds de vorige ‘golven’ van wijkvernieuwing zijn de rollen van organisaties en tussen organisaties en overheden veranderd. En ook de opgaven in de wijken zijn deels veranderd met de tijd. Enkele gesprekspartners gaan in op dit veranderde speelveld.
Gemengde wijken
Esther Fleers ziet een fundamenteel andere benadering in de huidige opleving in vergelijking met de stedelijke vernieuwing: “Grote aantallen sociale woningen werden gesloopt en hiervoor in de plaats kwamen grotendeels vrijesectorwoningen. De opgave van nu is echt anders. Het doel is nog steeds om gemengde wijken te creëren, maar de manier waarop en het resultaat is anders. Mensen die nu in de wijk wonen moeten een plek in de wijk kunnen behouden. Als je een gemengde wijk wil creëren, moet je dus veel woningen toevoegen.”
Rol woningcorporaties
Diverse gesprekspartners noemen de veranderde rol van de woningcorporaties in vergelijking met vorige vernieuwingsperioden. De herziening van de Woningwet en de Verhuurdersheffing hebben ook hun weerslag gehad op de domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpak. Bert van Delden: “In de Vogelaar- en Van der Laanperiode waren de corporaties veel belangrijker voor het dragen van plannen, in financiële zin. Binnen de zestien gebieden zitten we nu aan tafel met bijvoorbeeld een schooldirecteur, een hoofdofficier van justitie en met iemand uit het sociaal werk. Er zit ook altijd wel iemand van de corporaties bij, maar zij zijn niet meer de belangrijkste stakeholder in de samenwerking.” Esther Fleers benoemt ook deze verschuiving: “Waar voorheen woningcorporaties een bredere rol konden en mochten vervullen als aanjager van de wijkvernieuwing, door bijvoorbeeld risicodragend in grondexploitaties te participeren, is hun rol nu meer aan banden gelegd. Het ontbreken van financiële middelen heeft de focus verlegd van wijkvernieuwing naar meer complexbeheer.” Wouter Veldhuis ziet ook een positieve ontwikkeling van de aangepaste Woningwet: “Bestaande gebouwen van woningcorporaties worden tegenwoordig beter op waarde geschat.
Foto: Alex Schröder
Bovendien moeten we spaarzaam omgaan met het materiaal dat we hebben. In plaats van rigoureus herstructureren zouden we nu moeten inzetten op het toevoegen van meer kwaliteit in bestaande wijken.”
Meer lezen over de organisatie van samenwerking in de wijkaanpak? Lees het essay ‘Richting! Over het sturen op perspectief voor wijken’.
De nieuwe gebiedsgerichte aanpak
Na het bepalen van de urgentie voor de wijkaanpak en een terugblik op eerdere vernieuwingsperioden, gaan de gesprekspartners in op de invulling van de nieuwe wijkaanpak. Alle geïnterviewden werd de vraag gesteld: welke ingrediënten mogen niet ontbreken in de gebiedsgerichte aanpakken die nu weer in het hele land lokaal ontstaan?
Stedelijke keuzes
Niet elk gebied komt in aanmerking voor extra inzet in de wijk of buurt. De gebiedsgerichte aanpak start daarom met het maken van stedelijke keuzes. Hans Boutellier: “Je moet durven differentiëren. In veel wijken gaat het heel goed. Met nieuw wijkenbeleid moet je erop uit zijn om de kloof tussen goede en slechte wijken te overbruggen. Dat is het doel en dat betekent dat je compenserend beleid moet hebben voor wijken waar het slecht gaat.”
Kanteling naar de wijk
Als de keuze is gemaakt welke gebieden extra aandacht nodig hebben, dan is een gezamenlijke stip op de horizon de volgende stap. Ali Rabarison (bestuurder VNG): “Een succesvolle aanpak vraagt van een college van B en W een gezamenlijke visie en plan om domeinoverstijgend werken voor elkaar te krijgen.”
Vervolgens is het zaak om de gemeentelijke organisatie aan te laten sluiten op deze nieuwe manier van werken. De gemeente Groningen heeft de kanteling naar de wijk een aantal jaren geleden breed doorgevoerd. Roeland van der Schaaf schetst de werkwijze in Groningen: “Op bestuurlijk niveau trekken wethouders van beide domeinen [fysiek en sociaal, red.] samen de kar. Dit werkt stapsgewijs door in de organisatie: op elk niveau is afvaardiging van beide domeinen geborgd. Wijkvernieuwingsteams richten zich volledig op Wijkvernieuwing 3.0. Niet alleen werken de verschillende gemeenteafdelingen hierdoor efficiënter met elkaar samen, ook weten deze teams goed wat er speelt in de wijken en wat er leeft onder bewoners. Met het op de schop nemen van de gemeentelijke organisatie en het aanstellen van dit soort teams gaf de gemeente een signaal van commitment af voor andere partijen in de wijk.”
Ook de lokale samenwerkingspartners van de gemeente zullen deze aansluiting moeten zoeken. Hester van Buren (voorzitter van bestuur Rochdale): “Als bestuurders van Rochdale willen we echt gaan voor een integrale gebiedsgerichte aanpak. Om dat te bereiken is het ontzettend belangrijk om binnen je organisatie alle neuzen in die richting te krijgen. Ik kan als bestuurder van alles roepen en we kunnen van alles op papier zetten. Maar als je je werknemers niet goed meeneemt, lukt het niet. De hele organisatie moet het doen. Onze visie is om bij te dragen aan sterkere buurten. Daarom staat alles wat we binnen Rochdale doen in het teken van positieve bijdragen aan de buurt. Je kunt dit wel roepen, maar je medewerkers moeten het uiteindelijk gaan doen. Zij zitten in die buurtteams. Daarom hebben we ingezet op verantwoordelijkheid laag in de organisatie. Je moet medewerkers de ruimte geven.”
Domeinoverstijgende samenwerking
Karin Schrederhof geeft aan dat een dergelijke reorganisatie van de eigen organisatie niet altijd nodig is om tot meer domeinoverstijgende gebiedsgerichte samenwerking te komen: “Het begint bij de kruisbestuiving van mensen. Als je in een wijk werkt, heb je een ongelofelijke nieuwsgierigheid voor alle domeinen nodig. Vaak hoor je ook dat gebiedsgericht werken meer tijd kost. Wij zijn in één wijk weer begonnen met een leefbaarheidsoverleg en dat werkt juist als een tierelier. Dit soort overleggen één keer per kwartaal invoeren heeft veel meerwaarde. Hiervoor hoef je de organisatie niet te kantelen en hoef je ook niet aan bestaande structuren te sleutelen.”
Ook voor Esther Fleers begint domeinoverstijgende samenwerking vooral met een gesprek tussen partijen: “Elkaars belangen proberen te begrijpen, te zoeken naar een gedragen breder perspectief en de daarbij horende gezamenlijke doelstellingen te formuleren.” Hans Boutellier voegt hieraan toe: “Een wijkaanpak draait om het organiseren van verbanden tussen reguliere inzet vanuit actieve partijen in de wijk. Het gaat erom dat deze organisaties elkaar gemakkelijk weten te vinden. Dat betekent niet dat ze aan dezelfde opgaven moeten werken. Hun eigen expertise is leidend, maar het is belangrijk dat ze nauwe contacten hebben met elkaar en elkaar versterken.”
Hester van Buren sluit zich bij dit punt aan: “Samenwerken betekent niet ‘overnemen’. Wij gaan geen drugscriminaliteit bestrijden, zorgtaken overnemen of huiswerkbegeleiding bieden. Maar we kunnen bijvoorbeeld wel ruimtes bieden en inzetten op preventie. Daarmee kom ik direct op een ander belangrijk punt: je moet empathisch vermogen hebben om je in het andere domein te verplaatsen.” Karin Schrederhof voegt hieraan toe: “Ten slotte is het belangrijk om elkaars taal te spreken. Gebiedsgericht werken betekent dat verschillende domeinen met elkaar in aanraking komen. Maar het fysieke en sociale domein hebben hele verschillende tijdshorizonnen: vastgoedplannen zijn langjarig en zorg kijkt vooral naar de kortere termijn. Het helpt om plannen met elkaar te delen, daarom ben ik ook zo blij met de Regiovisie van ons zorgkantoor. Maar elkaars taal spreken is nog niet vanzelfsprekend: dat was toen al lastig en dat is het nog steeds.”
Domeinen koppelen in de praktijk
Domeinoverstijgend samenwerken binnen en tussen organisaties lijkt essentieel voor de nieuwe gebiedsgerichte aanpak. Wijkpartners buitenspel zetten of sectoraal te werk gaan werkt remmend. Esther Fleers legt dit uit met een voorbeeld: “In Den Haag Zuidwest is bijvoorbeeld niet alleen de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) betrokken, maar ook andere diensten. Wil je een succesvolle wijk, dan moet je bijvoorbeeld investeren in onderwijs. We kunnen de wijk wel fysiek opknappen, maar de kinderen van bewoners moeten er kunnen opgroeien met perspectief op een goede toekomst. Dus ook de onderwijssector moet betrokken worden in het gesprek over wat nodig is in de wijk.”
Ook ‘nieuwe’ opgaven en domeinen worden betrokken bij de wijkaanpak. Roeland van der Schaaf legt uit hoe de energietransitie als vliegwiel van de Groningse aanpak fungeert: “De wereldwijde dreiging van de klimaatcrisis gebruiken we om de wijkaanpak urgenter te maken en domeinen aan elkaar te koppelen. Verduurzaming is de motor achter de wijkvernieuwing waar de energie vandaan komt. Dat vraagt veel van het organisatievermogen van de gemeente en andere betrokken partijen. Vooral als bepaalde partijen het niet gewend zijn om samen te werken. Denk bijvoorbeeld aan bewonersinitiatieven in de energietransitie, woningcorporaties en verschillende gemeentelijke diensten die als gezamenlijke ambitie hebben om woningen en de openbare ruimte te verduurzamen. Zo’n samenwerking opzetten vergt tijd en aandacht.”
Meer lezen over het versterken van gemeenschappen? Lees de publicatie ‘De terugkeer van de samenlevingsopbouw: Achtergronden, praktijkervaringen en toekomstagenda’.
Leren van Rotterdam-Zuid
In de gesprekken over de nieuwe wijkaanpak worden elementen en randvoorwaarden benoemd waar de aanpak aan moet voldoen. Regelmatig verwijzen de gesprekspartners naar het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ). Een gedegen wijkaanpak is volgens de geïnterviewden gebaat bij continuïteit, onafhankelijke aansturing en structurele financiering.
Continuïteit
In meerdere gesprekken wordt vasthoudendheid genoemd als essentieel onderdeel van de nieuwe lokale aanpak. De geïnterviewden lijken hierin het NPRZ – met een looptijd van twintig jaar – als voorbeeld te nemen. Hester van Buren: “Een langetermijnvisie in de wijkaanpak is ontzettend belangrijk. De plannen moeten niet afhankelijk zijn van wisselende bestuurders, wethouders of colleges. Daarom is het belangrijk dat de betrokken organisaties zich voor tien, misschien zelfs twintig jaar verbinden aan de wijkaanpak. Dat vluchtige en tijdelijke is helemaal niet goed.” Ali Rabarison: “Je moet weten welke kant je op wilt gaan met een gebied en daar goede en langdurige afspraken over maken met lokale partners zoals woningcorporaties, onderwijs, bedrijven, zorgpartners, politie en bewoners. Deze langetermijnbril geldt ook voor de gebiedsgerichte inzet van professionals. Bewoners hebben een hekel aan steeds maar wisselende professionals in de wijk.”
Onafhankelijke aansturing
In het verlengde van continuïteit wordt ook een ander element van het NPRZ geroemd als belangrijk ingrediënt voor de lokale aanpakken die overal weer wortel lijken te schieten. Hans Boutellier: “Een onafhankelijk programmabureau is cruciaal. Verder moet de burgemeester een centrale rol spelen om de aanpak te depolitiseren en om veiligheid aan de aanpak te koppelen. Daar voelt men vaak de grootste urgentie in een wijkaanpak. Ook is de burgemeester in staat de lange adem van een aanpak te borgen.” Marco Pastors (directeur NPRZ) zegt hier zelf over: “Zij [bestuurders, red.] hebben ons opgericht om zichzelf aan de afspraken te houden en daardoor hebben wij als programmabureau mandaat om er alles aan te doen wat nodig is om de afspraken in het twintigjarige programma te realiseren. Het is hun plan en het zijn hun handtekeningen die onder het plan staan. Heldere spelregels en een non-hiërarchische, gezamenlijke bestuurscultuur zijn hierin de succesfactoren.”
Structurele financiering
Verder wordt additionele en structurele financiering genoemd als belangrijk ingrediënt van de domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpak. Ook dit ingrediënt sluit aan bij de inrichting van het NPRZ. Het gebiedsgericht koppelen van domeinen kan op den duur kostenefficiënt zijn, maar het is niet genoeg. Er moet voldoende tijd, geld en capaciteit zijn om extra inzet te plegen in wijken waar opgaven zich opstapelen. Esther Fleers zegt hierover: “Ten eerste zijn er echt structurele financiële middelen nodig om een brede gebiedsgerichte aanpak mogelijk te maken. Een grote uitdaging in het rondkrijgen van een brede grondexploitatie is op dit moment bijvoorbeeld de inbrengwaarde van bestaand bezit van corporaties.”
Rijksbetrokkenheid
De meeste gesprekspartners geven aan dat betrokkenheid van het Rijk nodig is om een brede gebiedsgerichte aanpak te realiseren. Ook in het NPRZ spelen verschillende ministeries een rol. Het Rijk kan helpen met financiering, wet- en regelgeving en het uitdragen van een heldere visie. Karin Schrederhof gaat in op het financieringsvraagstuk: “Het blijft ook een geldkwestie. Het is goed dat het Rijk al iets probeert met tijdelijke subsidies, zoals de Proeftuinen Aardgasvrije Wijken en het Volkshuisvestingsfonds, maar er is structurele financiering nodig. Het lijkt soms een soort beautycontest geworden: wie haalt het wel en wie haalt het niet bij de aanvraag van de subsidies? We moeten zoeken naar nieuwe vormen om de aanpak in kwetsbare wijken langjarig te financieren.” Ali Rabarison onderstreept dit punt: “We zien dat er op dit moment veel geld vrijkomt vanuit de rijksoverheid, onder andere door Corona. Dit is incidenteel geld, terwijl er structurele vraagstukken spelen.”
Volgens Roeland van der Schaaf is betrokkenheid van het Rijk nodig om de wijkvernieuwing op gang te laten komen: “Allereerst gaat het om geld en investeringsmogelijkheden in de wijken. Ten tweede speelt regelruimte een rol. Soms zitten wetten in de weg en daar kan het Rijk bij helpen. Ten derde helpt het voor lokale bestuurders dat het Rijk een signaal afgeeft: als zij zich bekommeren om de wijk, heb je vanzelf meer interesse en urgentie op het onderwerp.” Esther Fleers voegt hier nog aan toe: “Het Rijk kan gemeenten helpen bij het depolitiseren van hun wijkaanpak, zodat de politieke wind die waait op het gemeentehuis minder doorslaggevend is.”
Aan het begin van dit artikel schetste Bert van Delden de kernopgave als volgt: “Dat de kinderen in die wijken gelijke kansen hebben om iets van hun leven te maken.” Wally van der Vlugt (directeur van een katholieke Daltonschool in Paddepoel, Groningen) staat als onderwijsdirecteur in een kwetsbare wijk in de frontlinie van deze strijd. Zij geeft aan het Rijk nodig te hebben: “Het Rijk moet vooral een heldere visie uitdragen. De laatste jaren zijn veel kwetsbare groepen aan hun lot overgelaten. Dat werkt sociale inclusie en kansengelijkheid tegen. Kinderen zijn daar uiteindelijk de dupe van. […] Daarom is een heldere visie van het Rijk nodig die daadkrachtig over gemeenten wordt gelegd.”
Meer lezen over het Nationaal Programma Rotterdam Zuid? Lees de publicatie ‘Het verhaal van NPRZ’.
Conclusie
De urgentie voor een brede gebiedsgerichte aanpak in de meest kwetsbare wijken van Nederland is terug van weggeweest. De gesprekspartners in de interviewreeks ‘Domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpakken’ pleiten allen voor een werkwijze waar ontschotting van domeinen en verregaande samenwerking centraal staan om de groeiende kloof tussen mensen en wijken binnen onze steden te dichten. Vanuit uiteenlopende domeinen zien zij kansen om gebiedsgericht tot meer synergie en vooral vernieuwing te komen. Daar zijn lokaal focus en visie voor nodig, evenals landelijk structurele aandacht en financiële ondersteuning. Ook de betrokkenheid van de samenleving, vanuit de bewoners en ondernemers van de kwetsbare wijken en het maatschappelijk middenveld, is voor de brede wijkaanpak van groot belang.
In de kabinetsformatie en ook de lokale verkiezingen van volgend jaar zal de brede wijkaanpak een gespreksonderwerp zijn waar politieke partijen niet meer omheen kunnen. En als de aanpak daadwerkelijk een stevigere plek krijgt in de komende coalities, is het zaak om het menselijke perspectief niet uit het oog te verliezen in de overrompelende gebiedsgerichte opgaven die op wijken af gaan komen. Denk daarbij aan de transitie naar aardgasvrij en natuurlijk de woningbouwopgave. De noties uit de aanbevelingen in het Platform31-onderzoek ‘Wijk in zicht’ (2020) onderschrijven deze invalshoek: “Fysieke wijkvernieuwingen kunnen als hefboom fungeren voor brede wijkverbetering mits fysieke projecten geen doel op zichzelf vormen, maar ingezet worden als middel. Fysieke investeringen […] moeten zoveel mogelijk bijdragen aan de toekomstperspectieven van bewoners en van de ontwikkeling van de wijk op lange termijn.”
