De samenhang der instrumenten: wie dirigeert het omgevingsorkest?

Verslag G40/G4-leerkring Omgevingswet

De invoering van de Omgevingswet komt – opnieuw – dichterbij. Veel G4- en G40-gemeenten kijken met vertrouwen naar 1 januari 2023; hier en daar zijn de programmateams zelfs al ‘over’ naar de lijn of gaat dat binnenkort gebeuren. Begrotingen en personeelsplanningen laten zich immers minder makkelijk uitstellen dan de wet. Na zo’n overgang gaat elke afdeling verder met de eigen instrumenten en processen. Wie dirigeert vanaf dan het ‘omgevingsorkest’, zorgt voor samenhangende tonen en een beleidscyclus die soepel draait?

In de G40/G4-leerkring Omgevingswet op 14 april 2022 stond die vraag centraal. De antwoorden kwamen van het programma Aan de slag, de VNG, de VPNG en de gemeenten Haarlem, Rotterdam, Amersfoort en Deventer. De grondtonen: gebruik het verbindende instrument programma, benut de lessen uit de procesregie én ontwerp een bouwwerk – van beleidshuis tot omgevingskamer – dat omgevingsbeleid tot stand laat komen waar muziek in zit. Instrumenten klaar? Spelen maar!

De verbindende klank van het instrument programma

Een nieuw en verbindend instrument uit de gereedschapskist van de Omgevingswet, is het instrument programma. Het is een instrument dat visie en uitvoering kan verbinden, door ambities te vertalen in maatregelen en samenwerkingsafspraken, of die nu van juridische, financiële of communicatieve aard zijn. Omdat er geen blauwdruk van dit instrument bestaat, is het zinvol om te leren van elkaars inspanningen. Dat gebeurt in de Werkplaats Programma. In samenwerking met Irma Dekker (Programma Aan de slag met de Omgevingswet) en Lorenzo Goudsmits (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) worden ervaringen gedeeld. Zo blijkt dat de tekststructuur belangrijk is, dat vindbaarheid van regelingen vergroot wordt door digitale omgevingen in te richten en dat het meekrijgen van collega’s vaak moeizaam gaat. Het programma kan ook een instrument zijn voor regionale samenwerking, omdat het verwezenlijken van visies nogal eens om gemeentegrens-overschrijdende actie vraagt.

Een van de hulpmiddelen die gebruikt worden is het ‘Wegwijzer programma onder de Omgevingswet’. In dit werkblad zijn diverse onderwerpen toegekend aan verschillende fasen: verkenning, uitwerking, vaststelling en uitvoering/bijstelling. Door deze Wegwijzer te gebruiken, wordt bij het gebruik van het programma vanaf het begin nagedacht over de invulling van alle fasen. Verder wordt ook per programma een navigator ontwikkeld, die decentrale overheden helpt om hun beleidsinzet uit te werken. Zo kan van een grote visie stapsgewijs toegewerkt worden naar een concrete beleidsvorm. Uiteindelijk wordt zo een coherent muziekstuk geschreven. Voorlopig kan meer informatie kan gevonden worden op de website aandeslagmetdeomgevingswet.nl of er kan contact opgenomen worden met de IPLO helpdesk .

Procesregie

Een dirigent als procesregisseur? Misschien wel, want zelf produceert hij of zij geen geluid. De samenhang tussen instrumenten – visies, programma’s, plannen, vergunningen – is niet een project dat op moment X af is, maar vereist gedurende het hele proces regie. De Vereniging Projectmanagement Nederlandse Gemeentes (VPNG) speelt een rol in de kennisuitwisseling tussen gemeenten over onder andere procesregie. Enrico Kraijo, directeur van de VPNG, legt uit wat procesregie is: het interactief organiseren van complexe processen, om ideeën en initiatieven in de stad of regio verder te brengen. Kennis over dit procesregie is belangrijk voor gemeenten, omdat ze vaak geen initiatiefnemer meer zijn, maar één van de partners bij projecten. De proces-regisserende rol die daarbij van beleidsmedewerkers wordt gevraagd, past goed bij opgavegericht werken en daarmee bij de Omgevingswet. De VPNG heeft het 7-velden model ontworpen, naast een proces-canvas. Deze kunnen medewerkers van gemeenten gebruiken bij het organiseren van en reflecteren op procesregie. Meer informatie hierover kan gevonden worden op website van de VPNG.

Bouwen aan beleidshuizen en omgevingskamers: voorbeelden

Hoe houd je de theorie van de beleidscyclus levende in je organisatie? Als er door actuele ontwikkelingen reden is voor nieuw beleid, hoe dirigeer of arrangeer je dan de harmonie met andere, bestaande instrumenten? In de praktijk tuigen gemeenten daar verschillende werkwijzen voor op: beleidshuizen, bouwplaatsen beleid, omgevingskamers… Betrokkenen uit Haarlem, Amersfoort, Rotterdam en Deventer delen hun ervaringen.

Gemeente Haarlem: beleidshuis

Jeroen Traudes, projectmanager bij de Gemeente Haarlem vertelt over het nieuwe beleidshuis dat hij met collega’s aan het opzetten is. Een huis dat ervoor moet zorgen dat de ambities in de omgevingsvisie ook daadwerkelijk uitgevoerd gaan worden. Daarnaast moet bestaand beleid afgestemd worden op de nieuwe Omgevingswet. Wat houdt die afstemming in? Het meeste beleid blijft zelfbindend, maar de juridische basis vervalt bij bepaalde stukken: in die gevallen biedt de omgevingsvisie ondervanging.

Het nieuwe Haarlemse beleidshuis heeft drie niveaus: strategisch, tactisch en operationeel. Op ieder niveau wordt een uitvoeringsparagraaf gemaakt, inclusief financiële aspecten. Het begint met de strategie. Alle vakgebieden is gevraagd om zich te positioneren, in lijn met het opgavegerichte werken. Van ‘werken aan klimaatadaptatie’, naar de vergroeningsopgave. Ook de tactische laag is zo opgavegericht en integraal mogelijk. Uiteindelijk wordt het operationele beleid gebiedsgericht vastgelegd, in plaats van sectoraal of thematisch. Hierbij zijn omgevingsprogramma’s het centrale instrument. Kortom: van visie naar uitvoering. Hiervoor wordt de beleidscyclus gebruikt. Alles wat gedaan wordt komt samen in het beleidshuis. De truc is nu om de instrumenten op de juiste manier te positioneren en af te stemmen met elkaar.

Gemeente Amersfoort: omgevingshuis en -kamer

Carolien Drupsteen, programmamanager Omgevingswet in Amersfoort, is betrokken bij de omgevingskamer en het omgevingshuis in haar gemeente. De omgevingskamer – een overlegtafel, waarover in de volgende alinea meer – verbindt de visionaire zolderkamer met de uitvoerders op de begane grond. In het omgevingshuis heeft de hele beleidscyclus een plek en zijn de verschillende vertrekken zo goed mogelijk met elkaar verbonden (zie afbeelding). Open deuren en veel licht dus. Met deze inrichting moet meer integraal gewerkt gaan worden, de beleidscyclus worden gesloten en een goede fundering van de kerninstrumenten worden gelegd.

De omgevingskamer is een interne overlegtafel waar medewerkers van beleid en uitvoering aanschuiven en wekelijks in 1,5 uur spreken over lopend en nieuw beleid. Naast een voorzitter en secretaris, werken beleidsmedewerkers aan belangrijke domeinen en thema’s – mobiliteit, sociaal domein, duurzaamheid, wonen, werken etc. – en worden collega’s vanuit VTH, projecten en het omgevingsplan betrokken. In de omgevingskamer geldt een vaste set regels: al het nieuwe beleid wordt hier besproken. De leden zorgen voor input vanuit alle domeinen en hebben contact met vakcollega’s voor de doorwerking. Ook heeft de omgevingskamer mandaat om knopen door te hakken. Nieuw beleid mag zelfs pas starten na akkoord van de omgevingskamer. Het beoogde resultaat: minder beleidsdocumenten en meer coherente omgevingsprogramma’s.

cyclus-amersfoort
Voorbeeld van de beleidscyclus van de gemeente Amersfoort, waarin de instrumenten in samenhang worden gebruikt (bron: gemeente Amersfoort).

Gemeente Rotterdam: bouwplaats beleid

Ook in Rotterdam wordt gewerkt aan een samenhangend instrumentarium waar muziek in zit. Sander van Beurden, programmadirecteur invoering Omgevingswet in de Maasstad, geeft een inkijkje in het nieuwe beleidsproces dat de gemeente voor zich ziet: de bouwplaats beleid (zie afbeelding). Deze werkwijze moet medewerkers in staat stellen om niet alleen helder en eenduidig beleid te máken, maar dat beleid ook actueel te houden en uit te voeren. Zo kunnen de wirwar van 150 beleidsstukken en de daarmee gepaard gaande beleidsconflicten en werkdruk worden tegengegaan. Het gewenste resultaat is tweeledig: anders omgaan met beleid (procesmatig) en een bundeling van gedachtengoed, werkprocessen en werkwijzen (inhoudelijk). Heel concreet levert de bouwplaats bouwblokken op, die voor elk nieuw beleid als basis kunnen dienen. De meewerkend voorman op de bouwplaats is afdeling strategie. De beleidsmakende en uitvoerende afdelingen worden stapsgewijs betrokken in ontwerpsessies en verdiepende sessies.

aanpak-bouwplaatsbeleid
De Bouwplaats van de gemeente Rotterdam (bron: gemeente Rotterdam). Klik voor vergroting.

Gemeente Deventer

In Deventer dromen ze ervan geen beleidsnota’s meer te maken. Eén visie van 30 pagina’s, één gemeentedekkend gebiedsprogramma en drie tot twaalf thematische programma’s. Doel is om te zorgen dat beleidsmakers zorgen dat de ‘kringloop’ sluit: van beleid naar uitvoering en vice versa. Genoeg gedroomd: het gaat uiteindelijk om daden, weten ze ook in Deventer. ‘Je hoeft niet de hele trap te zien om de eerste tree te nemen’, is het devies van Ilse Heitling en Margriet Achtereekte. Beide werken ze aan het proces om de stap van droom naar daad te faciliteren. Zo zijn er scenario’s opgesteld voor het actualiseren en ‘dynamiseren’ van de omgevingsvisie. Ook voor de programma’s en het omgevingsplan is een aanpak uitgedacht. Daarnaast zijn er tal van hulpproducten beschikbaar of in de maak. Denk aan een wegwijzer kerninstrumenten en een ‘eerste hulp bij’-document, voor wie start met een beleidsvisietraject dat de omgevingsvisie raakt. Zoals een dirigent de orkestleden begeleidt, dirigeren deze hulpmiddelen de collega’s toe naar beleid dat in de maat van de muziek loopt. En daar heeft uiteindelijk iedereen baat bij, niet in de laatste plaats de toeschouwers, ofwel de inwoners die met het beleid van doen krijgen.

Presentaties

(pdf’s, 0,5-2 MB)