Omdat de overgang naar aardgasvrije wijken onmogelijk is te realiseren zonder hulp van bewoners, hebben gemeenten veel aandacht voor participatie. Ze bekijken in welke mate bewoners kunnen en willen worden betrokken bij het aardgasvrij maken van hun wijk. Hoe ze participatie vorm kunnen geven. En hoe de gemeente bewonersinitiatieven kan ondersteunen. Deze samenwerking tussen bewoners en gemeente is essentieel om te komen tot goede uitvoeringsplannen, die gemeenten de komende tijd moeten gaan opstellen.
Een belangrijke – maar nog vaak afwezige – speler op dit speelveld is de gemeenteraad. Terwijl de raad een belangrijke bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van bewonersparticipatie. Juist in de warmtetransitie is de noodzaak voor het bepalen van participatiekaders en democratische waarden waaraan voldaan moet worden en het vormgeven van het contact met bewoners extra belangrijk. Het is een transitie die veranderingen achter de voordeur vraagt, zowel in huis als in gedrag.
De verschuiving naar meer betrokkenheid en verantwoordelijkheid van bewoners vraagt om een goed gesprek in de raadzaal. Vooral over welke rol de gemeenteraad zelf wil spelen en op welke manier de raad de kwaliteit van het participatieproces kan vergroten en waarborgen.
Om dit scherp te krijgen is het handig om te kijken door de bril van de drie rollen die zijn te onderscheiden voor raadsleden: de volksvertegenwoordigende rol, die de basis vormt voor het raadswerk: raadsleden zijn in de eerste plaats de gekozen vertegenwoordigers voor burgers. De kaderstellende rol, oftewel het bepalen van de koers of gewenste richting van gemeentelijk beleid. En de controlerende rol, waarin de gemeenteraad de uitvoering van het beleid door het college van burgemeester en wethouders beoordeelt. Deze rollen, of taken, vloeien voort uit wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad.
In Haarlem, Rotterdam, Nijmegen en Goeree-Overflakkee zijn bewoners en gemeente al een eind op weg met de warmtetransitie. In deze gemeenten zijn proeftuinwijken van start gegaan, met hulp van het Programma Aardgasvrije Wijken. Platform31 onderzocht hier hoe de participatie in de wijkplannen vorm krijgt, welke rol raadsleden daarin (willen) spelen en wat bewoners van raadsleden verwachten.
Dit artikel beschrijft de overkoepelende lessen uit de praktijk van de vier proeftuinwijken. Gemeenteraden, ondersteund door hun raadsgriffie, kunnen hiermee aan de slag in de aardgasvrijtrajecten in hun eigen gemeente. De lessen bieden kennis en inspiratie om de kwaliteit van participatie in aardgasvrije wijken te verbeteren.
Voor de verkenning over de rol van raadsleden in de warmtetransitie haalde Platform31 informatie op bij bewoners, raadsleden en ambtenaren uit vier koploperwijken. Eerder verschenen artikelen over Haarlem, Rotterdam, Nijmegen en Goeree-Overflakkee. Dit is het slotartikel. Voor griffiers verscheen een aparte notitie met kansen en aandachtspunten.
Participatie krijgt terecht veel nadruk in de warmtetransitie – of de overgang naar aardgasvrije wijken. Betrokkenheid en draagvlak van bewoners zijn nodig om de ingrijpende plannen te realiseren. Minder aandacht is er voor de rol van de gemeenteraad, bij de participatie in aardgasvrije wijken. Terwijl raadsleden vanuit hun drie rollen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de participatieprocessen. Ze kunnen:
In deze verkenning haalde Platform31 informatie op bij raadsleden, bewoners en ambtenaren over hoe raadsleden omgaan met hun rol in de warmtetransitie en welke verwachtingen bewoners van raadsleden hebben op dat punt. Wat blijkt:
Sta als raad stil bij wat jullie vinden van participatie, welke wensen en verwachtingen jullie (mogen) hebben van bewoners.
De vier onderzochte gemeenten hebben elk op een andere manier invulling gegeven aan participatie in de wijk. In Rotterdam ligt het participatieproces bijna volledig in handen van de gemeente. In Haarlem doen de bewoners alles zelf: ze bedenken zelf een oplossing voor de aardgasvrije wijk en organiseren zelf de participatie. In Nijmegen en Goeree-Overflakkee zien de gemeente en bewoners de hele aanpak als een gezamenlijke verantwoordelijkheid, waarbij Goeree-Overflakkee iets meer participatie-initiatief van bewoners vraagt.
Op de participatieladder, een veelgebruikt hulpmiddel om aan te geven op welk niveau van bewonersparticipatie de gemeente wil inzetten, ziet dat er als volgt uit.
Raadsgesprek over ruimte voor bewoners
Opvallend genoeg heeft alleen de gemeenteraad van Goeree-Overflakkee heel bewust het participatieniveau voor de warmtetransitie vastgesteld. De raad heeft in een werksessie met het college uitvoerig besproken hoeveel ruimte Goeree-Overflakkee wil bieden aan participatie, wat bewoners hiervoor nodig hebben en wat dat betekent voor de rol van de raad.
Tip. Lees in les 5 meer over de manier waarop Goeree-Overflakkee dit deed.
In de andere gemeenten ontstond het participatieproces meer organisch, volgend op initiatief vanuit ofwel de bewoners, of de gemeente. Dat gaf soms onduidelijkheid over de spelregels, speelruimte en wederzijdse verwachtingen. De gemeente kan bijvoorbeeld te weinig, maar ook te veel verwachten van bewoners. Dit is te voorkomen door participatie je niet te laten overkomen, maar vooraf een raadsgesprek te voeren over de ruimte die bewoners krijgen en wat zij daarvoor nodig hebben.
Wat zijn motieven om te participeren (bewoners) of participatie mogelijk te maken (raadsleden)? Die kunnen behoorlijk uiteenlopen.
In de vier onderzochte casussen leverde deze vraag interessante verschillen op. Voor bewoners ligt het zwaartepunt op zeggenschap, medeverantwoordelijkheid en actief burgerschap, die in elkaars verlengde liggen. Deze motieven noemden de raadsleden minder. Zij noemden vaak draagvlak als belangrijk motief. Dit vonden bewoners weer minder belangrijk. Bewoners vinden financiële voordelen als een belangrijk motief om mee te doen aan het participatieproces: ze hebben graag invloed op de gevolgen voor hun portemonnee. Ook voor raadsleden is dit een belangrijke reden om participatie te organiseren.
Uiteraard zijn motieven persoonlijk en kunnen samenhangen met individuele en politieke overtuigingen. In Nijmegen ontstond een gesprek tussen twee raadsleden en de griffier, die behoorlijk uiteenlopende opvattingen hadden over elkaars motieven. Is medeverantwoordelijkheid van bewoners wel haalbaar en wenselijk? En legitimiteit, daar gaat de raad toch over?
Aan de respondenten is deze tabel voorgelegd (zonder de gekleurde pijlen), afkomstig uit de Handreiking participatie van VNG/Berenschot (pdf). De tabel onderscheidt democratische en instrumentele motieven, waarbij sommigen vooral relevant zijn voor participanten en anderen voor de overheid. Bewoners noemden vooral de motieven met een rode pijl. De raadsleden scoorden het hoogst op de blauwe pijlen.
Motieven beïnvloeden verwachtingen
De motieven waarmee de verschillende partijen (ook de gemeente) aan participatie beginnen, hebben invloed op de verwachtingen die zij ervan hebben. De motieven beïnvloeden ook de manier waarop de participatie wordt vormgegeven. Als draagvlak verkrijgen het belangrijkste doel is, kies je voor een andere aanpak dan wanneer je vooral actief burgerschap wilt creëren. In het eerste geval zet je misschien sterk in op contact leggen, in gesprek gaan en vragen beantwoorden. In het tweede geval kies je wellicht voor actieve ondersteuning van bewonersinitiatieven, met menskracht of subsidie.
Tip. Om helderheid te krijgen over ieders verwachtingen van het participatieproces én om het proces op de juiste manier in te richten, is het belangrijk om te weten wat de motieven zijn van verschillende partijen. Voer hierover vooraf het gesprek met bewoners, raadsleden, het college van burgemeester en wethouders en andere belanghebbenden. Zo kun je gezamenlijk het doel van de participatie vaststellen.
Wees realistisch over in hoeverre participatie bijdraagt aan draagvlak
Raadsleden noemen het verkrijgen van draagvlak voor aardgasvrije wijken, opvallend vaak als motief om te kiezen voor (een hoog niveau van) participatie. Maar leidt het inzetten op de hogere treden van de participatieladder tot makkelijker/meer draagvlak?
In de door Platform31 onderzochte casussen ligt het iets genuanceerder. Ook met intensieve participatie op een laag niveau kun je veel draagvlak bereiken, blijkt bijvoorbeeld in Rotterdam en Nijmegen, waar huis-aan-huis gesprekken zijn gevoerd. Terwijl in Goeree-Overflakkee, waar voor een hoog participatieniveau is gekozen, de draagvlakmeting is uitgesteld, omdat er onder bewoners nog veel vragen en twijfels leefden over kosten, betrouwbaarheid of veiligheid van het gekozen systeem.
In alle gevallen heeft participatie geholpen om bewoners te informeren of interesseren. Maar de hoogte van het participatieniveau – de plek op de ladder – lijkt daarin geen doorslaggevende rol te spelen.
Vooral omstandigheden lijken invloed te hebben op draagvlak. Wat zeker helpt is als de gemeente een financiële bijdrage kan leveren aan bewoners, zodat zij zonder extra kosten kunnen overstappen (Rotterdam). Of als er geld is om het bewonersinitiatief te professionaliseren (Haarlem). Ook het type wijk heeft invloed (veel hoogopgeleiden en bovenmodale inkomens, of juist veel bewoners financiële en andere zorgen). Een goede businesscase is gunstig. Terwijl een oplossing die vragen en twijfels geeft over kosten, betrouwbaarheid of veiligheid slecht is voor het draagvlak.
Tip. Wees als raad dus scherp op de combinatie goede uitgangspunten en randvoorwaarden en een participatieniveau dat passend is bij de wensen en mogelijkheden van de wijk.
Tip. Huis-aan-huis gesprekken voeren om vragen te beantwoorden en goed te informeren, kan het draagvlak enorm vergroten.
Als raadsleden het over participatie hebben, is het belangrijk om het bewonersperspectief voor ogen te houden. De betrokkenheidstrap – als tegenhanger van de participatieladder – kan hierbij helpen.
Vaak hoor je de begrippen – participatie en betrokkenheid – afwisselend gebruikt, alsof ze hetzelfde betekenen. Maar ze verschillen op een belangrijk punt: het perspectief van waaruit je kijkt. Het begrip participatie gaat uit van het perspectief van de initiatiefnemer, vaak de gemeente. Die kiest een gewenst participatieniveau voor een wijk. Door het perspectief van de bewoner te gebruiken, ontstaat een beeld over de daadwerkelijke betrokkenheid van verschillende groepen bewoners.
Die betrokkenheid kan per persoon sterk verschillen. Sommige mensen kunnen of willen zich niet bezighouden met de plannen in de wijk. Anderen komen (voorzichtig) in actie of stellen kritische vragen.
Tip. Platform31 ontwikkelde een hulpmiddel om bewonersbetrokkenheid in beeld te krijgen: de betrokkenheidstrap. We publiceerden daar eerder dit artikel over.
Raadsleden kunnen aan de hand van dit beeld sturen, door voorafgaand aan het participatieproces het college van burgemeester en wethouders mee te geven wat zij belangrijk vinden: de afzijdige groep proberen te bereiken, in gesprek gaan met de critici, de actieve groep de juiste ondersteuning bieden. Ook gedurende het proces kunnen raadsleden zich een beeld vormen over de betrokkenheid in de wijk, door in gesprek te gaan met relevante spelers. Aan de hand van dit beeld kan de raad kiezen om bijvoorbeeld extra in te zetten op het bereiken van een bepaalde doelgroep.
Voer als gemeenteraad – liefst voordat de participatie voor aardgasvrije wijken van start gaat, in de gemeente of in een wijk – een goed gesprek over je eigen rol in dat proces.
Door als gemeenteraad al vooraf mee te denken over de rol van de raad in het participatieproces, schep je duidelijkheid voor alle partijen en ontwikkel je handvatten voor het bepalen van de koers. Welke rol zien raadsleden voor zichzelf in het participatieproces? Hoe willen en kunnen ze daar invulling aan geven? Dit gesprek kan gaan over kaders, maar ook over voeling hebben met de wensen en behoeften van bewoners en over controleren of de uitvoering uiteindelijk verloopt volgens de uitgezette koers. Op die manier kun je voorkomen dat je als raad achteraf moet vaststellen dat je te veel of te weinig betrokken bent bij bewoners, dat de kaders niet passend zijn, of de controlemogelijkheden beperkt.
Raadsgesprek in Goeree-Overflakkee
In de praktijk van de onderzochte casussen blijkt dat alleen de gemeenteraad van Goeree-Overflakkee hierbij uitvoerig heeft stilgestaan. De uitkomst van dat gesprek (maximale ruimte geven aan initiatiefnemers, de gemeente nodigt uit om samen na te denken) is ook vertaald naar de bijbehorende rol van de gemeenteraad: een terughoudende maar stimulerende opstelling.
Om te stimuleren stelde de raad vervolgens de uitgangspunten op voor participatie in de route naar een Klimaatkrachtig Goeree-Overflakkee. Met als uitgangspunt dat de kernen zelf verantwoordelijk zijn voor plannen om van aardgas af te gaan en daarover ook zelf besluiten. Om die processen in de kernen niet te verstoren, staan raadsleden verder op afstand van de initiatiefnemers. Via de wethouder horen ze hoe het loopt.
Tip. Zodra de raad zijn positie heeft bepaald ten aanzien van participatie, kun je nadenken over wat dat betekent voor de invulling van de drie rollen. Actief aanwezig zijn als volksvertegenwoordiger, of niet? Veel kaders stellen, of weinig? Op welke manier controle uitoefenen?
Tot slot kan het raadsgesprek vooraf helpen om scherp te krijgen wat de gemeenteraad nodig heeft om de drie rollen goed in te vullen. In de onderzochte casussen blijken er nogal wat wensen te leven. Die variëren van: een commissie of klankbordgroep waarbinnen het college de raad geregeld bijpraat, of meer fractieondersteuning en een actieve rol van de griffie. Tot: het participatiebeleid actualiseren, een draagvlakanalyse en een raadsdebat over de uitkomsten of meer kennis over de techniek van een warmteoplossing.
Weet wat er leeft in de wijk, zowel bij de actieve bewoners als de groep die niet betrokken is.
Het lijkt zo logisch, voor een ingrijpend onderwerp als aardgasvrije wijken, om je oor goed te luisteren te leggen in de wijk. Maar van direct contact tussen raadsleden en bewoners is in de onderzochte praktijkvoorbeelden nauwelijks sprake. Dit terwijl alle bewoners aangeven dat ze daar wel behoefte aan hebben.
Ook de meeste raadsleden zouden meer van bewoners willen horen, over zowel de wijkplannen als het participatieproces. Gemeenteraden (griffies) moeten dit dus actief organiseren.
Zoeken naar balans
Raadsleden vertellen dat ze op dit punt worstelen met het vinden van de balans tussen enerzijds het proces van bewoners niet te verstoren en anderzijds wel weten wat er speelt in de wijk en daarop kunnen reageren.
In Haarlem, Nijmegen en Goeree-Overflakkee houdt de raad (bewust) afstand, maar vinden raadsleden tegelijkertijd dat ze te weinig voeling hebben met wat er in de wijk gebeurt en hoe de participatie verloopt. Deze worsteling pleit ervoor om in een raadsgesprek vooraf aandacht te schenken aan de rol van de raad in het participatieproces. Bespreek in hoeverre de raad het proces in de wijk wil loslaten, of er (apolitiek) bij aanwezig wil zijn.
Tip. Ook als je het participatieproces aan bewoners overlaat, is het goed om als raad te bespreken welke eisen je daaraan stelt. Bijvoorbeeld aandacht voor kwetsbare groepen. Zo houd je afstand, maar geef je ook invulling aan je volksvertegenwoordigende en kaderstellende rol.
Tip. In grote gemeenten staan raadsleden per definitie verder van bewoners af; ze kunnen onmogelijk overal weten wat er speelt. Rotterdam werkt met gebiedscommissies, die dichter op de wijk zitten. In de wijk vervulden die een brugfunctie tussen de bewoners, de raad én de projectorganisatie.
Zorg dat je als gemeenteraad scherp hebt wat bewoners van raadsleden verwachten in het participatieproces.
Raadsleden onderschatten dit. Als bewoners al iets verwachten, is het dat ze kunnen participeren en dat de politiek aangeeft tot hoever dit kan, dat zorgen en klachten serieus worden opgepakt en dat de raad ingrijpt als er problemen ontstaan, bijvoorbeeld met draagvlak of betaalbaarheid, zo klinkt het onder raadsleden.
Dat blijkt een misvatting. De actieve bewoners in de onderzochte wijken verlangen wel degelijk iets van hun volksvertegenwoordigers. Weten wat er speelt in de wijk (volksvertegenwoordigen), zorgen dat bewoners het voortouw kunnen nemen (kaders stellen) en het college van burgemeester en wethouders scherp houden (controleren). Daarnaast verwachten ze morele en praktische steun voor hun inzet als vrijwilligers en erkenning voor hun lastige positie.
Overigens is er bij bewoners soms wel wat onduidelijkheid over de precieze rol- en taakverdeling tussen raadsleden, wethouders en ambtelijk projectleiders. Verder zeggen ze dat raadsleden voor hen ‘tamelijk onzichtbaar’ zijn in het hele proces van de wijkplannen en de participatie.
Het lijkt dan ook zeker de moeite waard om met bewoners van gedachten te wisselen over hun verwachtingen van de raad en diverse betrokkenen vanuit de gemeente in de participatie.
Tip. Laat bewoners eens aansluiten bij een klankbordgroep of technische werkgroep van de raad, of nodig hen uit om in te spreken in een raads- of commissievergadering.
Tip. Maak aan (actieve) bewoners duidelijk hoe het lokaal bestuur werkt en wat dat betekent voor hun wijkproces, de besluitvorming en wat ze van wie kunnen verwachten.
De raad kan op diverse plekken en momenten de gewenste richting bepalen. Bij de vaststelling van de RES (regionale energiestrategie) en de transitievisie warmte kan de raad kaders stellen. Bij borgstellingen kan de gemeenteraad wensen en bedenkingen kenbaar maken. En over het instellen van een fonds moet de raad vanuit het budgetrecht een besluit nemen. Benut die momenten.
Je kunt er als raad voor kiezen om veel of weinig kaders te stellen, een koers uitzetten die ruimte biedt of wat strakker sturen. Kies daarvoor dan ook bewust, en doordenk de gevolgen van die keuze voor zowel bewoners als de gemeenteraad.
Dat gebeurt in de casuswijken niet altijd zo vanzelfsprekend als het klinkt. Weliswaar hebben alle gemeenten participatiekaders, maar niet altijd was de raad daar zelf intensief bij betrokken, of heeft ze grondig doorgesproken en vastgesteld. Soms zijn de kaders erg algemeen (gericht op de brede warmtetransitie), of gedateerd. Soms zijn ze gaandeweg het traject pas opgesteld. En soms weten de raadsleden zelf niet precies wat zij over participatie hebben meegegeven en vastgelegd.
Goeree-Overflakkee vormt hier een positieve uitzondering. De gemeenteraad stelde speciale uitgangspunten voor participatie op, waarin onder andere is vastgelegd dat elke kern zelf een plan maakt voor een alternatief voor aardgas en daarover in principe ook zelf kan besluiten, waarna de raad dat besluit kan bekrachtigen als aan alle afspraken is voldaan.
Kaders kunnen bijvoorbeeld gaan over:
Weet welke afspraken je als gemeente maakt over de besluitvorming in het traject naar een aardgasvrije wijk. Wie neemt welke beslissing en op welk moment? Ook voor bewoners moet dit duidelijk zijn.
Voor de bewoners is het in de onderzochte wijken over het algemeen wel duidelijk waarover ze kunnen beslissen. In de ene wijk is dat bijvoorbeeld de keuze voor een warmteoplossing, in de andere wijk gaat het alleen nog om de individuele keuze om aan te sluiten op het alternatief.
Wat daarentegen niet altijd helemaal helder is voor de bewoners, is de plek van het bewonersinitiatief in de organisatiestructuur voor het hele project. Daarin hebben vaak, naast de bewoners, ook ambtenaren, wethouders, energieleveranciers en woningcorporaties een plek. Vooral als bewoners zich sterk richten op het ambtelijke projectteam en daarmee afstemmen wat wel en niet mogelijk is, kan het zicht ontbreken op de formele besluitlijnen via bijvoorbeeld een stuurgroep.
De bewoners in de casuswijken ervaren dit (nu) niet als een probleem, maar dat kan het wel worden als in een later stadium blijkt dat de besluitvorming anders loopt dan zij hadden gedacht. Bewoners vinden het belangrijk om te kunnen meedenken over hun plek in de organisatiestructuur. Dit is een aandachtspunt voor raadsleden.
In de onderzochte gemeenten was het overigens ook niet voor alle raadsleden helder wie welk besluit neemt. Zorg dat daar voor alle partijen duidelijkheid over is.
Stel vast hoe je als raad de controlerende rol vormgeeft voor de participatie. Blijf je op afstand, of zit je erbovenop? En welke middelen heeft de raad nodig om die rol goed in te vullen?
Net als bij de volksvertegenwoordigende en kaderstellende rol, is het bij de controlerende rol goed om vooraf na te denken over hoeveel grip je als gemeenteraad wilt houden op het participatieproces. Dat kan verschillen per geval, afhankelijk van omstandigheden.
In Haarlem bijvoorbeeld, waar bewoners met goede gemeentelijke ondersteuning zelf aan de slag zijn, blijft de raad op afstand. Raadsleden hebben het gevoel dat het democratisch proces in de wijk goed loopt, maar controleren dat nu niet. Dat willen ze in de toekomst wel kunnen doen, door nieuw participatiebeleid met duidelijke kaders vast te stellen. In Rotterdam leidden de bijpraatmomenten in de raadscommissie ertoe dat nieuwe afspraken over participatie zijn vastgelegd in de transitievisie warmte.
Tip. In Goeree-Overflakkee houdt de raad een vinger aan de pols via een klankbordgroep voor de fracties. Deze groep is vergelijkbaar met een technische raadscommissie: de leden worden inhoudelijk bijgepraat en kunnen vragen stellen of meedenken met de wethouder en het projectteam. Het is geen politiek forum, de gestelde kaders vormen de leidraad voor de gesprekken, die plaatsvinden onder gastheerschap van de burgemeester.
Voor raadsleden is het belangrijk dat ze goed en tijdig worden geïnformeerd door het college, zodat ze kunnen bijsturen als er problemen zijn met bijvoorbeeld draagvlak of kosten. Raad en griffie kunnen vooraf vaststellen wat zij hiervoor nodig hebben. Met te algemene kaders, is het lastiger controleren.
De raadsgriffies spelen in al deze lessen een belangrijke rol. Zij ondersteunen de gemeenteraad om zijn taken goed uit te voeren. Ze zorgen voor kennisoverdracht, kunnen gesprekken organiseren over de rol van de raad en zorgen voor duidelijkheid over genomen besluiten.
In deze notitie voor raadsgriffies staan goede voorbeelden, kansen en aandachtspunten verder beschreven.
In het project De rol van raadsleden in de warmtetransitie onderzoekt Platform31 wat de rol is van de gemeenteraad bij de overgang naar aardgasvrije wijken. Het project leverde diverse publicaties en artikelen op voor raadsleden en griffiers en drie handige Wegwijzers naar de belangrijkste informatie over de warmtetransitie voor raadsleden. Onder andere over participatie en besluitvorming.