Participatie in de warmtetransitie: breng als griffie je raad in positie!

Energieavonden, participatiekaders, controleren op democratische waarden; gemeenteraadsleden kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van participatie door bewoners in de warmtetransitie. Door er voorwaarden aan te stellen, maar ook door zelf in actie te komen. Platform31 ging met griffiers en raadsadviseurs in gesprek over hoe zij hen daarbij kunnen ondersteunen. Bijvoorbeeld door hen te inspireren met een spreker of gesprek met een bewonersinitiatief, hen te informeren over een belangrijk moment om bij te zijn of ervoor te zorgen dat een ambtelijk projectleider hen op tijd betrekt.

De warmtetransitie – of de overgang naar aardgasvrije wijken – komt op steeds meer plekken in Nederland dichter bij de uitvoering. Iedere gemeente stelde ter voorbereiding hierop een transitievisie warmte vast en nu volgt het maken van uitvoeringsplannen per buurt of wijk. Daarin wordt concreet op welk duurzaam alternatief een wijk of buurt overgaat, per wanneer en welke maatregelen daarvoor nodig zijn. Participatie door bewoners bij het opstellen van dit plan is van extra belang in de warmtetransitie aangezien hun inzet nodig is om deze te laten slagen. Omdat er achter de voordeur van bewoners veranderingen nodig zijn, is de impact voor hen bovendien groot. Dit maakt dat er hogere eisen nodig zijn voor het participatieproces en de mate van betrokkenheid dan bijvoorbeeld bij de aanleg van een speeltuin. Gemeenteraadsleden kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van participatie door er voorwaarden aan te stellen. Dit artikel bespreekt hoe de gemeenteraadsgriffie de raad in positie kan brengen.

Welke rol zien griffiers raadsleden nu oppakken in participatieprocessen?

Een belangrijke eerste, redelijk voor de hand liggende, nuancering bij het antwoord op deze vraag is dat ‘de gemeenteraad’ niet bestaat. Er zijn vooral individuele raadsleden waarvan er een aantal mogelijk op verschillende manieren een vinger aan de pols kunnen en willen houden bij de warmtetransitie. In het algemeen wordt ‘de raad’ gezien als de hoeder van het democratische besluitvormingsproces en de kwaliteit van de uitvoering van besluiten. Hij heeft de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de overheid er is voor alle burgers, ook zij die minder enthousiast zijn over de warmtetransitie. Deze rol is extra van belang in de warmtetransitie, omdat de schaal en impact op de wijk van deze transitie groter is dan bij bijvoorbeeld het vervangen van de riolering. Er zijn verschillende manieren om afspraken over participatie vast te leggen. Via de algemene participatieverordening of met specifieke voorwaarden bij het vaststellen van de transitievisie warmte of een uitvoeringsplan daarvoor.

Voorbeelden van hoe raadsleden bijdragen aan participatieprocessen in de warmtetransitie:

  • Bindend advies voor participatie
    De gemeenteraad in Zwolle heeft als collectief bepaald wanneer de raad om bindend advies gevraagd moet worden over participatie bij het verlenen van vergunningen, en in welke situaties er sprake is van verplichte participatie. Binnen de Omgevingswet moeten alle Nederlandse raden hier een besluit over gaan nemen. De Zwolse gemeenteraad wil zelfs bij kleinschalige projecten bindend advies kunnen geven.
  • Betrokkenheid bij ontwerp participatieaanpak
    Daarnaast werkt Zwolle momenteel aan een brede Zwolse participatieaanpak, met daarin vanuit de raad ook aandacht voor hoe bewoners betrokken zijn bij hoe zij kunnen participeren. In dit proces is de raad op de hoogte gehouden en kunnen raadsleden input leveren. Een concept wordt bij de raad aangeleverd, en zij stellen het uiteindelijk ook vast. De raad kan deze aanpak daarna gebruiken bij haar participatie-activiteiten en bij het beoordelen van participatie-aanpakken van de gemeente.
  • Eisen aan participatie in het kader van de Omgevingswet
    In Etten-Leur moet er verplicht participatie plaatsvinden bij projecten van een andere initiatiefnemer dan de overheid, zoals een commerciële partij als een ontwikkelaar. Dit is alvast geregeld ter voorbereiding op de Omgevingswet, waarbinnen dit verplicht zal zijn. De gemeenteraad heeft al snel besloten om eisen aan dat proces te stellen, om te voorkomen dat er initiatiefnemers zijn die over de bewoners heen lopen.
  • Breed participatiekader
    De Eindhovense gemeenteraad heeft vlak voor de transitievisie warmte een participatiekader vastgesteld in de ‘Nota inwoners- en overheidsparticipatie’. Deze nota vormt de basis voor een participatieaanpak voor de hele gemeente. Deze uitgangspunten worden vervolgens uitgewerkt voor specifieke domeinen. Zo zijn deze uitgewerkt voor participatie in de fysieke leefomgeving, in ‘Participatiebeleid kerninstrumenten omgevingswet’. Eindhoven heeft bovendien een ‘quickscan participatie’https://eindhoven.survalyzer.eu/quickscanparticipatie, die helpt na te gaan welk niveau van participatie nodig is en welke instrumenten daarbij horen.
  • Groep raadsleden zoekt informatie
    In Nijmegen is er een groepje raadsleden dat kijkt wat de raad moet weten over de warmtetransitie en waar ze informatie vandaan kunnen halen. Zij nodigen ook mensen uit zoals de netbeheerder of andere experts. Bovendien heeft de raad na de transitievisie warmte aan het college gevraagd om ieder jaar met een voortgangsbericht te komen. Dat aantal is iets teruggeschroefd omdat er niet zo vaak nieuws was. Je kunt ook de afspraak maken dat het college naar de raad terug komt als er iets anders loopt dan besproken.
  • Experimentenfonds voor bewonersinitiatieven
    In Heerenveen is er een experimentenfonds van vijf ton waaruit vijf bewonersinitiatieven gefinancierd worden. De raad volgt hoe het gaat als mensen iets zelf gaan doen. Dit is door raadsleden zelf opgezet. Een aandachtspunt daarbij is dat raadsleden wel aanwezig moeten zijn bij bijeenkomsten waarin initiatieven uit wijken ervaringen delen. Dat kan de zichtbaarheid van de raad voor bewoners verbeteren.
  • Raadsinformatiebijeenkomst
    In Utrecht worden er raadsinformatiebijeenkomsten georganiseerd door raadsleden die het onderwerp hebben geagendeerd, onder andere over de warmtetransitie. Zij nodigen inwoners en relevante organisaties uit. De bijeenkomsten in het stadhuis worden gestreamd, zodat mensen ze ook thuis kunnen bekijken. Deze avonden worden goed bezocht.
  • Energieavond
    Op initiatief van de raad is er in Nieuwegein een energieavond geweest. Daarvoor waren ook de netbeheerders uitgenodigd. Participatie werd globaal benoemd. Het werd positief maar wel als vrij technisch ervaren.
  • Regionale groep raadsleden voor RES (Regionale Energie Strategie)
    In RES-regio Twente startten raadsleden, leden van het algemeen bestuur van het waterschap en Provinciale Statenleden een initiatiefgroep om volksvertegenwoordigers optimaal te informeren en kennis uit te wisselen over de RES. In dit artikel vertellen twee van hen hoe dit ontstond en wat zij doen. Het Nationaal Programma Regionale Energie Strategie (NP RES) heeft praktische informatie voor volksvertegenwoordigers gebundeld op hun website.

Raadsleden zijn graag betrokken bij participatieprocessen. Vooral om te toetsen of ze op de juiste weg zitten, en hoe bewoners denken over een plan. In hoeverre er ‘draagvlak’ voor is. Pascale Georgopoulou, thematrekker Volksvertegenwoordiging van het NP RES schreef een blog over hoe je naar draagvlak kunt kijken. De meeste raadsleden, vooral de meer ervaren leden, stellen zich bij participatiebijeenkomsten op als ‘fly on the wall’. Ze benutten dan de pauzes om te netwerken. Maar veel raadsleden zijn ook zoekende naar hun plek tijdens een participatiebijeenkomst. Sommigen zijn nadrukkelijker aanwezig dan ambtenaren of wethouders prettig vinden, zij willen een bijeenkomst vaak niet te politiek maken. Bewoners zijn zich bovendien vaak niet bewust van de positie van raadsleden, en spreken hen aan alsof zij ambtenaren zijn. Een participatieproces kan allerlei vormen hebben. Raadsleden zien een participatieproces vaak als iets heel groots, terwijl het ook klein kan zijn. Zoals mensen laten meedenken over waar een trafohuisje in de straat komt. Dat geeft dan toch gevoel van betrokkenheid. Je moet het wel concreet houden, anders haken mensen af.

Waar liggen kansen en bedreigingen voor de rol van de raad?

Wat doen raadsleden nog niet waar wel kansen liggen? En worden er ook bedreigingen gezien? De vaststelling van de transitievisie warmte is een kans omdat dit inhoudt dat er al beleid is waar de raad bij betrokken is. Als daar kaders in zijn meegenomen voor participatie dan kan de raad of een bewoner daarop teruggrijpen. Vervolgens kun je als raad vragen om terugkoppeling te krijgen van hoe de uitvoering hiervan verloopt. Dit gebeurt bijvoorbeeld al in Leeuwarden en Nijmegen.

Eisen stellen aan het begin
Aan het begin van een proces zoals een transitievisie warmte of uitvoeringsplan heeft de raad de kans om eisen te stellen aan de inrichting van het proces of doelen te stellen bij participatietrajecten. Bijvoorbeeld door in het uitvoeringsplan op te laten nemen hoe het participatieproces georganiseerd gaat worden. Daarbij kan je bijvoorbeeld aangeven welke invloed bewoners en andere belanghebbenden kunnen hebben, en dat het toegankelijk moet zijn voor iedereen om deel te nemen aan het participatieproces. In de Wegwijzer Warmtetransitie https://www.platform31.nl/publicaties/wegwijzers-warmtetransitie-voor-raadsleden over het thema Participatie verwijzen wij voor inspiratie hierover naar de ‘democratische bril’ uit het Draaiboek Democratisch Samenspel. https://www.slideshare.net/marijevandenberg/hoe-dan-de-gemeenteraad-in-de-meervoudige-democratie-draaiboek-democratisch-samenspel Daarin staan democratische waarden die de raad als kaders kan meegeven, zoals inclusie (is het toegankelijk voor verschillende betrokkenen?), transparantie (is het helder wie er wanneer, waar en hoe over spreekt en besluit?) en democratische vaardigheden (is iedereen voldoende toegerust om mee te doen?). Daar kan de raad dan later op controleren.

Expliciete werkverdeling
Een kans om de raad beter in positie te brengen, is om expliciet te besluiten tot een zekere werkverdeling binnen de raad. Zeker bij zoiets omvangrijks en complex als de warmtetransitie. Afhankelijk van of de cultuur in de raad dit toelaat, is het mogelijk om ambassadeurs in de raad aan te wijzen die bepaalde trajecten volgen in de warmtetransitie. Zo kan de hoeveelheid werk beter verdeeld worden. Er moet dan wel voldoende vertrouwen onderling zijn om als collectief op te treden. Deze werkverdeling kan ook worden vormgegeven via een raadswerkgroep of klankbordgroep over het thema warmtetransitie (of breder, zoals duurzaamheid of energietransitie). Het verschil hiertussen is dat een klankbordgroep er vooral voor de wethouder is om zaken voor te leggen en te polsen. Het risico hierbij is dat raadsleden hierdoor te veel onder de invloed van een wethouder komen. Een raadswerkgroep is onafhankelijker, want deze heeft een door de raad vastgestelde opdracht.

Duidelijkheid over invloed bewoners
Een belangrijk vraagstuk voor de rol van de raad bij participatie in de warmtetransitie, is hoe deze zich verhoudt tot bewonersinitiatieven. De gemeenteraad maakt deel uit van de representatieve democratie, en bewonersinitiatieven van de participatieve democratie. In de energie- en warmtetransitie zijn steeds meer bewoners actief die gezamenlijk werken aan een duurzaam energiesysteem. Vaak organiseren zij ook een deel van de participatie, zij betrekken namelijk hun medebewoners.

Een bewonersinitiatief heeft het voordeel dat het vaak meer vertrouwen van bewoners krijgt dan de gemeente, maar in hoeverre houdt het rekening met democratische waarden? En vertegenwoordigt het initiatief slechts een groep voorlopers of de hele wijk of buurt? De gemeente blijft verantwoordelijk voor het afwegen van het publieke belang. Welke rol neem je hierin als raad en wat geef je uit handen? Een mogelijkheid om met dit soort dilemma’s om te gaan, is dat de raad, binnen bepaalde kaders, de bewoners ruimte geeft om zelf te besluiten en dit te onderbouwen. Een voordeel dat daarbij wordt gezien is dat het onderwerp mogelijk minder politiek wordt als de raad er niet bij betrokken is. En je kunt afspreken dat als de bewoners er niet uitkomen of het niet eens zijn met de gemeente, de raad het besluit neemt. Het gaat erom dat van te voren duidelijk is welke invloed bewoners kunnen hebben en wanneer. Als dit niet duidelijk is, draagt de gemeente(raad) mogelijk bij aan teleurstelling en wantrouwen.

Wees je bewust van je rol
De drie rollen van de raad (volksvertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend) zijn helder bij zowel de griffies als de raad, maar in het bewust toepassen van deze rollen liggen kansen. De griffie heeft een rol in bewustwording en het bespreekbaar maken van wanneer een raad welke rol heeft of pakt, dan wel kan pakken. Een extra uitdaging is daarbij dat de warmtetransitie veel tijd kost. Daardoor kan de interesse van raadsleden verwateren en de aandacht verslappen. De griffie kan daarom met raadsleden in gesprek gaan over hoe zij hun rollen willen invullen bij het participatieproces in de warmtetransitie. Veel griffies zien daarbij wel een capaciteitsprobleem aankomen. Als raadsleden alle trajecten in de warmtetransitie straks moeten volgen, kost dat dan niet te veel tijd?

Hoe ondersteunt de griffie de gemeenteraad nu om zijn rol te kiezen bij participatie?

De griffies ondersteunen de gemeenteraad al op verschillende manieren bij participatie in de warmtetransitie. Als griffie zorg je er vooral voor dat het democratisch proces goed loopt. Je helpt de raad dit proces te organiseren, zodat zij zich op de inhoud en hun rol kunnen focussen. Je bent primair ondersteunend en hebt vooral een rol wanneer de raad deze voor zichzelf ziet. Maar, je bent ook een ‘ideeënleverancier’, waarbij je inspiratie opdoet en dat aan de raad meegeeft ter overweging. De precieze rolopvatting verschilt per griffiemedewerker en de rolopvatting van de griffie binnen de lokale politieke cultuur. Sommigen stellen zich terughoudender op met het inspireren en activeren van de raad dan anderen. Dat maakt veel uit voor de rol die zij innemen, met name wanneer de raad geen rol voor zichzelf ziet bij participatie in de warmtetransitie.

Er zijn mooie voorbeelden van hoe de griffies de gemeenteraden al ondersteunen:

  • Startnotitie en bespreking met de raad
    Een manier om de rol van de raad in te bedden in participatie voor de warmtetransitie is door het werken met een startnotitie. Daarmee voorkom je bovendien dat ambtenaren te laat bedenken: ‘Oh ja, we moeten ook nog iets met de raad.’ In Etten-Leur wordt dit al toegepast. Per project wordt gekeken naar inhoudelijke kaders, het participatieproces en ieders rol in het project. Het college moet de uitvoering van de startnotitie vormgeven, de raad is toehoorder. De griffier evalueert met raad wat wel en niet goed gaat en welke mogelijke oplossingen er zijn. De raad stelde aanvankelijk deze startnotities vast, maar dat vonden bewoners niet prettig omdat het dan naar hun idee dichtgetimmerd was. Nu wordt het alleen besproken in ‘de raad debatteert’, en op basis van deze bespreking wordt het participatieproces doorlopen. De resultaten van dit proces worden verwerkt in het door de raad vast te stellen bestemmingsplan of omgevingsplan.
  • Beginnen met startnotities en capaciteit
    De griffie in Heerenveen wil ook met startnotities aan de slag gaan. De griffie maakt een startnotitie met een ambtelijk projectleider wanneer een project begint, zoals een uitvoeringsplan voor de warmtetransitie. Daarin staat onder andere wanneer de raad geïnformeerd wordt, wanneer er bewonersbijeenkomsten zijn en dat de raad wordt uitgenodigd. Als de raad via dit proces goed betrokken is, voorkom je dat er na een participatietraject mensen komen inspreken die geen gelijk hebben gekregen en dat de raad daar op ingaat. Het voorkomen van zulke situaties geeft de griffie een sterk argument om dit in te voeren. Of deze opzet werkt, hangt mede af van hoeveel capaciteit er is op de griffie. Voor griffiers met beperkte capaciteit kan dit te veel tijd kosten. Meer ondersteuning voor raadsleden vanuit de griffie zou dit probleem oplossen. Het dilemma daarbij is dat raadsleden niet de indruk willen wekken dat zij ‘geld verspillen’ aan ondersteuning.
  • Aansprekende spreker uitnodigen
    De griffie in Oosterhout initieerde een gesprek over participatie door een aansprekende spreker uit te nodigen. Zij nodigden schrijver en spreker Eva Rovers uit, die in haar boek ‘Nu is het aan ons’ pleit voor de invoering van een burgerberaad. Deze bijeenkomst was zowel voor de raad als voor belangstellenden toegankelijk. Daarna is er een kopgroep geformeerd om over het idee van een burgerberaad door te praten. Dat hoeft dan niet dé oplossing te zijn, maar kan wel een begin zijn van een gesprek.
  • Werkbezoek organiseren
    In Utrecht is er op donderdag een vaste raadsdag, en organiseert de griffie onder andere werkbezoeken. Zij merken dat dit veel beter aansluit dan technische sessies die vooral op zenden gericht zijn, daar zijn raadsleden allergisch voor. Dit kun je vanuit de griffie bijvoorbeeld ook meenemen in het inwerkprogramma.

Waar liggen kansen voor de griffie om gemeenteraadsleden verder te ondersteunen?

Het is allereerst belangrijk om de burgemeester en gemeentesecretaris mee te krijgen in de mindset dat er aandacht nodig is voor de rol van de gemeenteraad bij participatie. De griffier kan dit in het driehoeksoverleg met hen bespreken en eventuele signalen vanuit de raad over het door de raad gevoelde belang van dit thema doorgeven.

Vanuit de griffie maak je daarnaast raadsleden vertrouwd met de tijdlijn van processen zoals de warmtetransitie. Wat zijn bijvoorbeeld belangrijke besluitvormende momenten? Hoe lang gaat het naar verwachting duren? Daarbij kun je raadsleden er bijvoorbeeld op wijzen dat de uitvoering van de warmtetransitie nu begint en dat dit veel invloed heeft op bewoners. En dat participatie anders georganiseerd moet worden voor verschillende typen bewoners en andere wijken. Je kunt daar ook een participatieplan voor (laten) maken, met daarop belangrijke momenten om in de gaten houden hoe de participatie verloopt. Idealiter is dat een onderdeel van de eerder genoemde startnotitie.

Er zijn twee duidelijke momenten om richtlijnen voor participatie vast te leggen, namelijk de Omgevingswet en het opstellen van een participatieverordening in voorbereiding op de Wet Versterking Participatie op Decentraal niveau. Daar kun je algemene richtlijnen in vastleggen die je in de uitvoeringsplannen voor een bepaalde wijk of buurt nader kunt uitwerken.

Kan de griffie de raad ook in beweging krijgen als die niet uit zichzelf actief wordt op participatie in de warmtetransitie? In sommige gevallen reageert de raad alleen op politieke signalen. Of is de griffie afhankelijk van een enthousiaste ambtenaar of collegelid. Er zit een grens aan wat je kunt doen vanuit de griffie, afhankelijk van de (lokale) ruimte die de griffie heeft en krijgt. Zoals eerder benoemd zien sommige griffiers hun rol ook meer volgend op de raad dan andere. Teveel op de muziek vooruit lopen, kan je uiteindelijk ook je baan kosten. Maar er zijn wel dingen die je kunt doen om de raad te activeren, zoals:

  • het onderwerp agenderen bij de fractievoorzitters (bijvoorbeeld in het Presidium)
  • een aansprekende spreker uitnodigen zoals in het voorbeeld van Oosterhout hierboven
  • een bewonersinitiatief in de warmtetransitie uitnodigen. Raadsleden zijn vaak enthousiast over initiatieven van bewoners, en dit kan aanleiding zijn voor de raad om bezig te gaan met participatie door bewoners in de warmtetransitie.

Tot slot

De centrale vraag voor de gesprekken met griffiers en raadsadviseurs was: hoe kunnen raadsleden bijdragen aan de kwaliteit van participatieprocessen voor de warmtetransitie, en hoe kan de griffie hen daarin ondersteunen?

Als de raad een bijdrage wil leveren is het van belang dat tenminste een aantal raadsleden zich bezighouden met dit onderwerp, waarbij zij bijvoorbeeld:

  • kaders kunnen meegeven voor een participatieverordening, in voorbereiding op de Omgevingswet of bij een paragraaf in de uitvoeringsplannen
  • een raadswerkgroep vormen (lokaal, regionaal of interbestuurlijk)
  • als ‘fly on the wall’ zo nu en dan aansluiten bij participatiebijeenkomsten.

Vanuit de griffie kan de raad geïnspireerd worden om een rol te pakken, bijvoorbeeld via werkbezoeken, het uitnodigen van een aansprekende externe spreker of het uitnodigen van een bewonersinitiatief. Andere mogelijkheden zijn:

  • een startnotitie maken door of met een ambtelijk projectleider, en deze laten bespreken door de raad
  • een jaarkalender maken die regelmatig geüpdatet wordt, met daarop belangrijke momenten voor de raad rond participatie, zoals bewonersbijeenkomsten.

Overkoepelend hangt de ondersteuning die een griffie kan bieden sterk af van de beschikbare capaciteit op de griffie en de ruimte die de griffier krijgt van de raad, of voor zichzelf weet te creëren. En van de opvatting die de griffie heeft over de invulling van deze rol. De gesprekken kwamen vaak terug op het begrip ‘procedurele rechtvaardigheid’, namelijk dat deelnemers aan een participatieproces zich eerder neerleggen bij de uitkomst daarvan als zij het proces als rechtvaardig hebben ervaren. Bijvoorbeeld doordat er voldoende aan democratische waarden als inclusie of transparantie wordt voldaan.

Vervolg

In 2023 werkt Platform31 verder aan het ondersteunen van de representatieve democratie. Dit gebeurt onder andere via intervisiebijeenkomsten voor griffiers en raadsadviseurs over hoe zij de gemeenteraad goed kunnen ondersteunen in de warmtetransitie. Als u daar interesse in heeft, kunt u contact opnemen met Patrick van Lunteren.