Praktijkvoorbeeld Deventer | op zoek naar ruimte voor hoogspanningsstation Tennet
De groeiende belangstelling van gemeenten voor een actiever grondbeleid komt niet alleen voort uit de urgentie om ruimte te creëren voor nieuwe woningen, ook voor nieuwe energie-infrastructuur moet ruimte gevonden worden. Zonder stroomaansluiting kunnen huizen niet worden bewoond. Door toenemende drukte op het elektriciteitsnet is dit scenario steeds reëler. “Tegenwoordig begrijpt iedereen dat, maar drie jaar geleden was dat nog niet zo,” vertelt Suzan Kappenburg, teamleider projectadvisering bij de gemeente Deventer en verantwoordelijk voor de Nota grondbeleid. Samen met Almar Otten, programmamanager netcongestie en Ilse Heijtling, procesmanager netcongestie, zette Kappenburg zich in om Tennet, beheerder van het hoogspanningsnet, de benodigde ruimte te bieden en zo de energietransitie mogelijk te maken.
Door netcongestie en de noodzaak tot uitbreiding van het elektriciteitsnet moest Deventer ruimte vinden voor een nieuw hoogspanningsstation van Tennet (ca. 15 hectare). Eind 2023 besloot het College van B&W proactief te gaan zoeken naar een geschikte locatie, ondanks de schaarste aan beschikbare grond door bebouwing, natuur en landbouw. Om te voorkomen dat de grond door andere partijen zou worden verworven of dat speculatie plaatsvindt, heeft de gemeente een voorkeursrecht gevestigd op het betreffende gebied.
Die grond is deels in handen van particulieren en deels van een corporatie. Het voorkeursrecht is voor drie jaar gevestigd, met mogelijke verlenging via een omgevingsprogramma, zodat de gemeente regie houdt en de locatie kan reserveren voor het hoogspanningsstation. De gemeente neemt hiermee een risico, want het is nog niet zeker dat Tennet daadwerkelijk zal bouwen. De gemeente heeft Tennet geïnformeerd over het voorkeursrecht en probeert zo de “rode loper” uit te leggen voor de energietransitie. Onteigening is niet aan de orde, maar zou een vervolgstap kunnen zijn als het maatschappelijk belang groot genoeg is. Daartoe moet de raad dan besluiten aan de hand van een omgevingsplan. Zover is het nog lang niet. Otten: “In deze bijzondere casus zagen we ons genoodzaakt om een integrale afweging van maatschappelijke opgaven (woningbouw, energie, economie) te maken. Door vroegtijdig strategisch te handelen konden we regie nemen en houden”.
Reflectie gemeente Deventer
Kritische succesfactoren zijn bestuurlijk draagvlak, kennis van het instrument voorkeursrecht, en het tijdig informeren van de gemeenteraad en stakeholders. Dat de gemeente ervaring heeft met het instrument voorkeursrecht helpt. Kappenburg adviseert andere gemeenten: ”als je nog nooit voorkeursrecht heb toegepast ga dan ten rade bij buurgemeenten. Ook is het van belang dat de gemeenteraadsleden juiste kennis hebben van het instrument, anders ervaar je weerstand. Investeer in informatiebijeenkomsten en betrek juristen hierbij.”
Praktijkvoorbeeld Groningen | een plek voor creativiteit en cultuur dankzij voorkeursrecht bij herontwikkeling Niemeijer-fabriek
Groningen zet eigen gronden in voor de energietransitie, bijvoorbeeld door verhuur aan het gemeentelijke energiebedrijf voor wind- en zonneparken. Tegelijkertijd staat de gemeente voor een grote woningbouwopgave van circa 15.000 woningen tot 2040. De gemeente voert situationeel actief grondbeleid: per locatie bekijkt men of actief optreden meerwaarde heeft. “In dat geval geven we de voorkeur aan minnelijke verwerving van de gronden, maar zo nodig zetten we het voorkeursrecht gemeenten in, vertelt Jan Mike Wester, afdelingshoofd Grond en Vastgoedontwikkeling. Dit instrument is recent vaker toegepast. Zoals bij De Niemeijer-fabriek, een voormalige sigarettenfabriek gevestigd in een monumentaal pand in het centrum van Groningen, dat eigendom was van British American Tobacco.
Na de beslissing om de productie naar Hongarije te verplaatsen, kwam de locatie vrij voor herontwikkeling. De gemeente zag de plek als kansrijk voor stedelijke ontwikkeling, maar wilde geen woningbouw. De voorkeur ging uit naar economische en culturele functies zoals creatieve/innovatieve bedrijvigheid en cultuur. Er dreigde speculatie: ontwikkelaars dreigden het terrein tegen een hoge prijs te kopen voor woningbouw, wat niet strookte met gemeentelijke plannen. Dit zou kunnen leiden tot langdurige stilstand: de nieuwe eigenaar zou zijn investering niet kunnen terugverdienen met de door de gemeente gewenste invulling, waardoor het terrein mogelijk jarenlang braak zou liggen of niet ontwikkeld zou worden. Om regie te houden, vestigde de gemeente een voorkeursrecht. Hierdoor werd de rust op de locatie teruggebracht: de eigenaar kon niet meer aan de hoogste bieder verkopen, maar moest met de gemeente in gesprek. Uiteindelijk kocht een Groningse ontwikkelaar het grootste deel van het terrein onder gemeentelijke randvoorwaarden; een deel werd door de gemeente zelf verworven.
Praktijkvoorbeeld Groningen | werken met aparte grondreserve en aparte BV’s voor grote gebiedsontwikkelingen
Gemeenten die grond aankopen, moeten voldoende financiële middelen hebben. Tijdelijke exploitatie van aangekochte gronden is vaak nodig en kost ook geld. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) stelt strenge eisen aan de financiële huishouding. Financiële risico’s van grondposities drukken op de algemene reserves van gemeenten, die vaak al onder druk staan. Wester vertelt hoe de gemeente Groningen hiermee omgaat: “Wij hebben een eigen grondbedrijf met een aparte grondreserve van 30 miljoen euro. Hiermee financieren we strategische verwervingen en zijn we in staat schommelingen in resultaten van grondexploitaties op te vangen”.
Voor grote gebiedsontwikkelingen werkt Groningen met aparte BV’s (Suikerzijde, Meerstad, Stadshavens), die binnen de door de raad goedgekeurde gebiedsbegroting opereren. Financiële tekorten worden gedekt uit het Stedelijk Investeringsfonds (SIF), niet uit de grondreserve. De gemeente blijft als 100% aandeelhouder betrokken en kan via het college en de raad bijsturen. Het werken met BV’s vergroot de slagkracht en flexibiliteit, onder andere doordat gronden tegen marktwaarde mogen worden gewaardeerd. Een stijging in grondwaarde verhoogt het eigen vermogen en investeringsruimte. Dit in tegenstelling tot gemeentelijke gronden die volgens BBV tegen aankoopprijs worden geboekt.
Reflectie gemeente Groningen
Het voorkeursrecht voorkwam speculatie en maakte een realistische businesscase voor culturele exploitatie mogelijk. De casus van de Niemeijer-fabriek laat zien dat het vestigen van een voorkeursrecht niet automatisch betekent dat de gemeente zelf alle grond moet kopen; het kan ook een sturende rol hebben richting marktpartijen om de gewenste maatschappelijke doelen te bereiken. Dit is een voorbeeld van situationeel actief grondbeleid: ingrijpen waar nodig, ruimte voor marktpartijen creëren binnen de visie.
De grootste uitdaging bij het voorkeursrecht ligt in het tijdig afronden van de planvorming binnen de wettelijke termijnen. De Omgevingswet, waarin het voorkeursrecht gemeenten per 1 jan 2024 is opgenomen, eist dat in een periode van drie jaar de omgevingsvisie of het omgevingsprogramma wordt vastgesteld. Vervolgens is een verlenging van drie jaar mogelijk voor het opstellen van het omgevingsplan. Volgens Wester “helpt het voorkeursrecht gemeenten strategisch te handelen, maar vormt het wel een interne organisatorische uitdaging om aan de termijnen te voldoen.” Zijn advies: “Zorg dat je de termijnen scherp hebt en rond de planvorming op tijd af.”
Praktijkvoorbeeld Alphen aan den Rijn | voorkeursrecht voorkomt speculatie bij nieuwe wijk Gnephoek
In de Gnephoekpolder ontwikkelt de gemeente Alphen aan den Rijn een nieuwe wijk, zo groot als een dorp: met circa 5.500 woningen, zo’n 60 hectare natuur en maatschappelijke voorzieningen zoals winkels en scholen. Het project kent een lange aanloop. Inmiddels is er goede samenwerking met de provincie. Er is een Milieu Effect Rapportage (MER) opgesteld, het masterplan is door de gemeenteraad vastgesteld en de provincie werkt aan de wijziging van het provinciaal omgevingsbeleid. Het Rijk heeft een eenmalige SPUK-bijdrage van €60,5 miljoen (inclusief BTW) toegekend. Deze middelen zijn bedoeld om het financiële tekort van circa €50 miljoen (exclusief BTW) te dekken.
De ontwikkeling wordt via publiek-private samenwerking (PPS) opgepakt, waarbij de gemeente penvoerder is voor de grondverwerving. Momenteel is 77% van de gronden in handen van marktpartijen, 8% van de gemeente en 15% moet nog worden verworven. Er ligt een hoofdlijnenakkoord en de samenwerkings- en anterieure overeenkomst wordt nu uitonderhandeld. Op het hele ontwikkelgebied is een voorkeursrecht gemeente opgelegd. De gemeente wilde eigenlijk het voorkeursrecht zo’n 1,5 jaar eerder vestigen, maar de termijn om dan binnen drie jaar een vastgesteld omgevingsplan te hebben is onhaalbaar.
Peter Klompen, programmadirecteur Gnephoek, vertelt: “We hebben echt geluk gehad; op de dag van de daadwerkelijke vestiging van het voorkeursrecht werd al bijna een handtekening gezet onder aankoop van gronden binnen de Gnephoek. Hierbij zouden agrarische grond fors boven de marktwaarde verkocht worden aan een ontwikkelaar. Middels het voorkeursrecht hebben wij dit voorkomen. Een dergelijke partij wil koste wat het kost die investering terugverdienen. Dat is alleen maar hindermacht.”
Praktijkvoorbeeld Alphen aan den Rijn | onteigening als stok achter de deur in Rijnhaven Oost
In Rijnhaven Oost, een binnenstedelijk verdichtingsproject, moesten vier bedrijven, waarvan twee met hinderlijke contouren (milieuzones), plaats maken voor de realisatie van tenminste 2.000 woningen. De gemeente zette verschillende grondbeleidsinstrumenten in; van minnelijke verwerving, voorkeursrecht tot onteigening. Uiteindelijk is voor twee bedrijven een vonnis tot (vervroegde) onteigening uitgesproken. Het minnelijke traject startte in 2010, de onteigeningsprocedure rond 2021, en in 2025 is een vonnis tot onteigening uitgesproken. Marc Georges, strategisch planeconoom, licht toe: “Wij gebruiken graag een tweesporenbeleid; wij blijven zowel met grondeigenaren in gesprek om minnelijk overeenstemming te bereiken over de aankoop, als dat wij onteigening inzetten als stok achter de deur. We zijn hier transparant over”.
Reflectie gemeente Alphen aan den Rijn
In de gemeente Alphen aan den Rijn werken de programmadirecteur en de strategisch planeconoom nauw samen. Zo nemen zij bij de gebiedsontwikkeling Gnephoek beiden deel aan het grondverwervingsteam waar ook de samenwerkende marktpartijen deel van uitmaken. Hierin bespreken zij de onderhandelingsstrategie voor de te verwerven percelen in de Gnephoek. Juist door bij de start van projecten al mee te doen kan de planeconoom een strategische rol innemen. Georges vertelt: “We voeren situationeel grondbeleid; per situatie bepalen we welke instrumenten we inzetten. Zowel ons College van B&W als de gemeenteraad zijn (als dat nodig is) bereid om actief grondbeleid in te zetten, ook als dat leidt tot onteigening”. Klompen vult aan: ”Voor marktpartijen is het interessant om een gemeente erbij te hebben, immers, de gemeente kan gronden onteigenen. Maar let op! De gemeente moet hierbij de penvoerder zijn. De geschiedenis van de onderhandelingen die een marktpartij voerde hebben namelijk geen waarde in de juridische dossieropbouw bij een onteigening, die van de gemeente wel.”
