Even een stapje terug. Sinds 1993 zijn de bescherming en verbetering van het milieu – en de bescherming van de volksgezondheid – leidende uitgangspunten binnen het milieurecht. Toch blijken in de praktijk vergunningsaanvragers en -verleners zich veelal op deelbelangen en separate milieubelasting te focussen, in plaats van op het grotere plaatje. De bestuursrechtelijke jurisprudentie laat dat ook toe.
Onder de toekomstige Omgevingswet, die per 2023 in werking treedt, verandert dit volledig. De Ow biedt één samenhangend beoordelingskader met een overkoepelende doelstelling. Dat heeft een grote impact op de regulering van milieubelastende activiteiten, want de overheid krijgt nu een actieve zorgplicht voor de leefomgeving. Bestuurders moeten dus resultaten boeken op het vlak van duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming én verbetering van het leefmilieu. Het feit dat het woord ‘gezondheid’ expliciet in de Omgevingswet staat, en niet langer impliciet zit verstopt in het vage begrip ‘milieubeheer’, toont aan dat de overheid een veel actievere rol heeft gekregen.
Die verantwoordelijkheid krijgt inhoud door het Schone Lucht Akkoord. Het doel van dit akkoord is permanent goede luchtkwaliteit. Concreet: minimaal 50 procent gezondheidswinst voor Nederlanders in het jaar 2030. En al is deze doelstelling gebaseerd op inmiddels verouderde WHO-advieswaarden, is ze behoorlijk ambitieus. De Ow en het SLA zullen natuurlijk leiden tot een flinke aanscherping van de emissie-eisen die de overheid stelt aan bronnen van luchtverontreiniging. De lat moet, heel simpel, een stuk hoger. Dat zal waarschijnlijk niet zonder slag of stoot gaan, want er staan veel en grote belangen op het spel.
En het gaat ook om een nieuwe manier van denken. Eén van de moeilijkheden is de omgang met lokale vrijheid in de normstelling: een bedrijf in regio X kan strengere regels opgelegd krijgen dan een gelijkaardig bedrijf in regio Y, als die minder problemen heeft met vervuilende industrie. Het is een grote stap: van het economisch gedreven beginsel van level playing field naar het normatief gedreven beginsel van equal concern and respect. Bedrijven zullen protesteren en dreigen weg te gaan. Zal dat een reële dreiging zijn? Of bedrijven dat ook echt zullen doen, is nog maar de vraag.
Het debat over de impact van de Omgevingswet en het Schone Lucht Akkoord zou al lang niet meer puur juridisch mogen zijn. Onder bestuurders blijft het opvallend stil. Terwijl gemeenten en provincies toch een enorme verantwoordelijkheid krijgen. Zij moeten milieubelastende activiteiten strenge regels opleggen omwille van de gezondheid en de kwaliteit van het milieu. En ze kúnnen dat ook. Ze moeten nu de stap zetten naar actie: hoe gaan we het in de praktijk doen? Die vraag moet nu op tafel liggen, op elk niveau, en zeker in de kersverse gemeentebesturen.
Wet- en regelgeving bieden het bevoegd gezag dus de ruimte om scherpe eisen te stellen, maar dat is in de praktijk behoorlijk complex. Bestuurders moeten hun bewijslast op orde hebben. Simpel gezegd moeten ze goed kunnen aantonen dat alle belangen en mogelijkheden zijn afgewogen en dat eventuele strengere behandeling van bedrijven noodzakelijk is voor het behalen van gezondheidsdoelstellingen in hun gebied, uit oogpunt van equal concern.
De systeemverandering laat zich daardoor niet alleen in de bestuurskamer, maar ook in de rechtbank voelen. Bestuursrechters kijken bij geschillen tussen bedrijven en overheid naar het bevoegd gezag als normsteller en beleidsverantwoordelijke. Het besef begint in te dalen dat de rechterlijke macht verder moet kijken dan ‘de regel over de schoorsteen’. Het vergt een heroverweging van de verdeling van de bewijslast in het bestuursrecht. Het bedrijf zou de last moeten dragen van het bewijs van schoon en gezond, niet de overheid.
Kortom, het moment is daar. Een unieke kans én plicht voor lokale bestuurders om de burger een schone leefomgeving te geven. Het papier waar de beleidsambities op staan, zoals het SLA, is geduldig. Maar milieu en gezondheid kunnen niet wachten. Gebruik de systeemverandering die Omgevingswet heet en waar we zolang op gewacht hebben. Als bestuurders het nu laten afweten, stevenen we af op een burgerrechtelijke tik op de vingers, zoals bij het Urgenda-vonnis van de Hoge Raad in 2019. Zo’n tik kost de staat uiteindelijk veel geld, de samenleving veel tijd en het zorgt voor veel extra schade aan de gezondheid van de Nederlander. Bestuurders, Nederland rekent op u!
Harm Borgers is senior adviseur en partner bij KokxDeVoogd. Als jurist was hij één van de grondleggers van de Omgevingswet. Recent was hij als adviseur verantwoordelijk voor de vertaalslag van de 10 principes van de commissie Van Aartsen naar een concreet juridisch kader voor de Omgevingswet.