Conflict als motor voor verandering bij klimaatbeleid

In zijn promotieonderzoek binnen het MANTRA-project onderzoekt Engbersen hoe participatieve vormen van bestuur bijdragen aan transformaties in klimaatadaptatie en gezondheid in het landelijk gebied. Daarvoor bestudeerde hij de besluitvorming over de transformatie van de Friese veenweidepolder De Hegewarren. Zijn conclusie: conflict staat transformatieve verandering niet in de weg, maar kan juist een belangrijke voorwaarde zijn om die mogelijk te maken.

Een bijzondere casus

De Friese polder de Hegewarren kampt al jaren met problemen. Door bodemdaling nemen de kosten voor waterbeheer toe en komt veel CO₂ vrij uit het veen. Tegelijkertijd speelde er decennialang een discussie over de aanleg van een vaarweg door het gebied. Dat maakte de polder tot een plek waar verschillende belangen botsen. Juist die combinatie maakte de casus interessant voor Engbersen. Hier kwamen een vergaand participatieproces en een ingrijpende uitkomst samen: uiteindelijk werd er namelijk gekozen om grote delen van de polder terug te geven aan water en natuur.”Dat is een keuze die je gerust transformatief kunt noemen,” zegt Engbersen. “Er was sprake van klimaatadaptatie, er waren veel verschillende belanghebbenden betrokken en er is bewust gezocht naar nieuwe toekomstperspectieven voor het gebied.”

Conflict als probleem

In veel beleidsprocessen wordt conflict vooral gezien als iets dat besluiten vertraagt of samenwerking belemmert. Participatie wordt vervolgens ingezet om draagvlak te creëren en verschillen te overbruggen. Volgens Engbersen schuilt daarin een risico: “Vaak is participatie sterk gericht op consensus. Het idee is dat als je mensen maar met elkaar in gesprek brengt, er vanzelf een gezamenlijke oplossing ontstaat. Maar daarmee doe je soms onvoldoende recht aan echte verschillen in belangen, waarden en toekomstbeelden.”

Die verschillen verdwijnen namelijk niet als ze niet worden uitgesproken. Sterker nog: onderdrukte conflicten komen vaak later alsnog terug, soms in scherpere en meer gepolariseerde vorm. Engbersen: “Conflict maakt zichtbaar welke perspectieven er bestaan en waarom mensen ergens verschillend tegenaan kijken. Dat is waardevolle informatie. Juist bij complexe vraagstukken is het belangrijk om die verschillen serieus te nemen.”

Geen consensus afdwingen

Vanuit de literatuur had Engbersen verwacht dat conflict vooral zou bijdragen aan innovatie en creatieve oplossingen. Maar dat bleek hier niet te zijn gebeurd. Wat wél zichtbaar werd, was dat het serieus nemen van meningsverschillen een belangrijke basis legde voor vertrouwen in het proces. Een cruciale keuze was dat er niet werd toegewerkt naar één gezamenlijk eindbeeld. In plaats daarvan ontwikkelden bewoners, ondernemers, natuurorganisaties en andere betrokkenen meerdere toekomstscenario’s voor de polder: “Doordat er verschillende alternatieven naast elkaar mochten bestaan, hoefde niemand zijn standpunt direct op te geven. Mensen voelden zich gehoord, ook al werd hun voorkeur uiteindelijk niet gekozen.” Dat had een belangrijk effect. Tegengeluiden werden niet weggedrukt, maar expliciet onderdeel van het gesprek, zag Engbersen: “Daardoor ontstond ruimte om van protest geleidelijk over te gaan naar meedenken.”

Van weerstand naar betrokkenheid

Het proces verliep niet vanzelf. Vooral de plannen rond de vaarweg zorgden voor veel wantrouwen. “Sommige bewoners waren al jarenlang betrokken bij discussies over het onderwerp en hadden weinig vertrouwen meer in de overheid,” vertelt Engbersen. “Tijdens de eerste bijeenkomsten kwam het gesprek daarom steeds weer terug op de vaarweg.” Daarom werd er speciaal een sessie gewijd aan de vaarweg. Hierin konden deelnemers hun bezwaren uitspreken en werd uitgebreid geluisterd naar de verschillende standpunten. Volgens Engbersen was dat essentieel: “Mensen moeten ervaren dat hun zorgen er mogen zijn. Pas als deelnemers zich gehoord voelen, ontstaat er ruimte om samen verder te kijken.”

Ook de kwaliteit van de begeleiding speelde een belangrijke rol. Organisatoren investeerden veel tijd in persoonlijke gesprekken, het nabellen van deelnemers en het onderhouden van relaties tussen bijeenkomsten. Langzaam groeide het vertrouwen dat het proces niet bedoeld was om een vooraf vaststaande oplossing te legitimeren, maar dat verschillende uitkomsten daadwerkelijk mogelijk waren.

Nieuwe vaardigheden

De casus laat ook zien dat participatieve processen andere vaardigheden vragen. Kennis over waterbeheer, landbouw of klimaat is niet genoeg; ambtenarenmoeten ook samenwerken met verschillende overheden, omgaan met conflicterende belangen en tegelijkertijd het democratische proces respecteren.

De betrokken ambtenaren presenteerden uiteindelijk meerdere gelijkwaardige varianten aan de politiek. Dat is niet vanzelfsprekend. Normaal gesproken geven ambtenaren vaak een voorkeursadvies op basis van technische analyses, kosten of beleidsdoelen. Engbersen: “In deze casus koos men ervoor om de alternatieven zo neutraal mogelijk voor te leggen. Daarmee bleef zichtbaar dat het uiteindelijke besluit een politieke keuze is, en dat er niet één objectief beste oplossing is.” Juist dat droeg volgens Engbersen bij aan de legitimiteit van het proces.

Complexiteit als kracht

Een andere belangrijke les uit het onderzoek is dat transformatieve verandering vaak ontstaat wanneer verschillende opgaven samenkomen. In De Hegewarren speelden tegelijkertijd klimaatadaptatie, bodemdaling, waterbeheer, natuurontwikkeling, landbouw en later ook stikstofvraagstukken. Dat maakte het proces complexer, maar creëerde tegelijkertijd nieuwe kansen. Dat sluit aan bij het bestaande idee dat complexiteit niet alleen problemen oplevert, maar ook nieuwe verbindingen mogelijk maakt. Engbersen: “Doordat verschillende dossiers aan elkaar werden gekoppeld, kwamen oplossingsrichtingen in beeld die eerder nauwelijks bespreekbaar waren.”

De mogelijke vaarweg vormde daarbij zelfs een katalysator. Hoewel dit onderwerp veel weerstand opriep, zorgde het er ook voor dat de toekomst van het gebied als geheel opnieuw werd doordacht. Sommige ideeën die eerder als onrealistisch of taboe werden beschouwd – zoals het grootschalig vernatten van de polder – kwamen daardoor serieus op tafel.

Lessen voor overheden

Volgens Engbersen worden participatieprocessen nog te vaak ingezet als instrument om een vooraf gewenste verandering gerealiseerd te krijgen, door draagvlak te creëren. Daarmee ontstaat de neiging om verschillen te beperken en snel naar overeenstemming te zoeken. Zijn onderzoek laat juist zien dat overheden meer ruimte mogen geven aan onzekerheid, spanning en verschil van inzicht. Dat vraagt om een andere manier van kijken naar participatie. Niet als een middel om conflicten weg te werken, maar als een manier om er constructief mee om te gaan. Voor gemeenten, provincies en waterschappen betekent dit onder meer:

• Neem conflicten serieus in plaats van ze te vermijden;
• Geef ruimte aan verschillende perspectieven en alternatieven;
• Investeer in langdurige relaties en vertrouwen;
• Erken dat veel klimaatkeuzes uiteindelijk politieke keuzes zijn;
• Wees niet te bang voor complexiteit en het verbinden van verschillende opgaven.

Verder lezen:

Engbersen, D., Biesbroek, R., & Termeer, C. J. A. M. (2026). The “magic” of conflict: How participatory governance can enable transformative climate adaptation. Environmental Policy and Governance. Advance online publication. https://doi.org/10.1002/eet.70071