Van accenten tot stevige keuzes: op weg naar een nieuwe ruimtelijke koers voor Nederland

Voordat Marja Appelman een jaar geleden aantrad als bestuurder van Platform31, was zij als plaatsvervangend DG Volkshuisvesting en Bouwen bij het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening betrokken bij de totstandkoming van de Ontwerp-Nota Ruimte. “Een heel bijzonder proces, waarbij het steeds schakelen was tussen ‘wat betekent dit voor mijn domein’ en het grotere geheel. In het laatste half jaar is een enorme slag gemaakt, zegt Appelman tegen Irene Jansen. “Dat heb je heel knap gedaan.”

Jansen is directeur ruimtelijk beleid en plaatsvervangend DG Ruimtelijke Ordening bij het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en leidt het proces dat uiteindelijk tot een definitieve Nota Ruimte moet leiden al sinds 2022. “Het is mooi om te zien dat het gelukt is om alle relevante ministeries aangehaakt te krijgen én te houden. Iedereen voelde wel aan dat de inrichting van Nederland ook echt integraler moet. Als je alle ruimteclaims een plek wil geven, dan kan het niet anders dan alle delen van Nederland benutten. En dat op een slimme en samenhangende manier doen.”

Irene Jansen, VRO (foto: ministerie van VRO)

Ruimtelijke koers

In de Ontwerp-Nota Ruimte wordt na een schets van de grote maatschappelijke ontwikkelingen in deze tijd, inhoud gegeven aan de ruimtelijke koers voor Nederland op weg naar 2050. Daarbij geldt het motto ‘elke regio telt’ en staan er drie principes centraal – meervoudig ruimtegebruik, gebiedskernmerken centraal en zoveel mogelijk voorkomen van afwentelen van problemen naar andere gebieden of naar de toekomst.

In het uitgebreide document, gelardeerd met veel kaarten, wordt de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland aan de hand van vier integrale thema’s gepresenteerd: (1) economie en energie en (2) wonen, werken, bereikbaarheid, (3) water en bodem, en (3) landbouw en natuur. Thema’s die ook veel onderlinge raakvlakken hebben en samenhangend kansen bieden.

Jansen en Appelman hebben afgesproken vooral op de eerste twee thema’s in te gaan omdat daar de meeste raakvlakken tussen VRO en Platform31 liggen. En daarbij neemt Appelman nu een iets andere positie in dan voorheen. “Als Platform31 zijn wij een schakel tussen nationaal beleid en lokale uitvoering. Vanuit die rol is er ook wel een paar punten waar ik graag aandacht voor vraag richting definitieve nota, vooral als het gaat om verdere uitwerking en de uitvoering.”

“Ja, dat snap ik wel. Dat horen wij ook elders terug,” zegt Jansen. “Maar bedenk wel dat we, ondanks politieke gevoeligheden én het feit dat de Ontwerp-Nota Ruimte het licht zag onder een demissionair kabinet, we toch moeilijke keuzes gemaakt hebben. Zo maken we heel duidelijk dat er in de uiterwaarden in principe niet gebouwd mag worden, ook niet als het om drijvende woningen gaat. Dat elke regio telt en dat we alle regio’s ook nodig hebben, is wel echt een koerswijziging ten opzichte van eerdere nota’s. Dat we de keuze maken om de huidige energie-intensieve gebieden van nationaal belang te verklaren en bestaande economische gebieden met de hoogste milieucategorie te beschermen, ook dat is echt nieuw. Dat betekent dat – hoezeer we ook nieuwe huizen nodig hebben – woningbouw in of nabij die economisch belangrijke gebieden niet kan. En aan de andere kant zeggen we ook dat we geen extra clusters van dit soort industrie toelaten, juist om aan de grote woningbouwvraag te kunnen voldoen. Door te clusteren maken we dus keuzes.”

Visie op economie

Appelman ziet ook dat de Ontwerp-Nota Ruimte goede sturende elementen bevat. “Maar wat denk ik helderder nodig is, is een visie op wat een plek in Nederland verdient.” Dat vraagt volgens haar ten eerste meer regie op welke bedrijvigheid waar nodig is. “Wat wij horen is dat lokale overheden op dat gebied echt meer coördinatie nodig hebben. Want welke regio kan zich nou het beste in welke sleuteltechnologie specialiseren? En wat betekent dat voor het ruimtebeslag? Dat is ook een facet van ruimtelijke economie.” Ten tweede, zo vervolgt Appelman, “is het de vraag welk ruimtebeslag je wel en niet wil hebben in Nederland. Welke zware industrie wil je nog faciliteren en wat zijn alternatieven voor zo’n gebied? Vormgeven aan de circulaire economie vraagt ook veel ruimte. Dat zijn keuzes die denk ik in een dergelijke visie voor de komende decennia thuishoort.”

Marja Appelman, Platform31 (foto: Mike van Bemmelen)

Jansen: “Als het gaat over regie op welke economische functies waar het beste doorontwikkeld kunnen worden, dat herken ik goed. In de ontwerpnota hebben we ook aangekondigd dat we die keuzes willen maken, maar wel echt met de regio, samen met provincies en gemeenten. Om zo regionale economische strategieën te ontwikkelen en dat doen vanuit de kracht en de mogelijkheden die er zijn in een regio.” Maar ze zegt ook dat ze wisselende signalen krijgt als het gaat om de behoefte aan landelijke regie op dat punt.

“Er zijn inderdaad provincies en gemeenten die heel duidelijk zeggen ‘pak als Rijk meer regie’, maar er zijn ook gemeenten die zeggen, ‘wij weten heel goed zelf wat we willen en kunnen’. Als Rijk moeten wij daar samen met de regio’s onze weg nog in vinden, maar in de nota hebben we in ieder geval de randvoorwaarden duidelijk willen maken. Dat we daar op sommige plekken wat scherper in hadden kunnen zijn, dat deel ik met je.”

Slimme keuzes

Jansen benadrukt dat Nederland geen tabula rasa is. “Het bestaande is het uitgangspunt en het zijn de accenten die wel degelijk betekenisvol zijn. Vergis je niet: als het ons lukt om de visie uit te voeren, dan heeft dat enorme consequenties. Voor de verstedelijkingsopgave bijvoorbeeld, doordat we die wat minder in de Randstad en wat meer in andere delen van het land ontwikkelen. Dat gaat echt betekenis hebben.”

Appelman snapt ook dat niet alles ter discussie gesteld kan worden in een Nota Ruimte. “Maar toch, met de keuze voor het bestaande bescherm je dat ook. Ik denk dat de nota verder moet gaan dan alleen de randvoorwaarden scheppen. Niet al het bestaande wil je in de toekomst ruimte geven. Dus: wat verdient een plek vanuit productiviteit gezien, vanuit circulariteit gezien. En vanwege de ruimtelijke milieubelasting die het met zich meebrengt.” Jansen ziet dit echter anders. “Ik zie het beantwoorden van die vraag als onderdeel van de uitvoeringsstrategie die we met de regio’s willen vormgeven.”

Daar ligt nog een enorme opgave, alleen al omdat de ruimtelijke voorstellen die de provincies hebben neergelegd bij het Rijk alles bij elkaar opgeteld (veel) meer ruimte vragen dan beschikbaar is. Daarover zegt Jansen dat die voorstellen weliswaar zijn meegenomen in de Ontwerp-Nota Ruimte, maar ook op een hoger schaalniveau. “We benadrukken het belang van meervoudig ruimtegebruik om in de uitvoering invulling te geven aan de enorme opgaven die er liggen. En op een aantal punten doen we het in de nota wel, denk aan de opgave voor Defensie in combinatie met natuur. Daar liggen kansen. Dat geldt ook voor energie-intensieve gebieden, door die te verbinden met de omgeving door bijvoorbeeld restwarmte efficiënt in te zetten.”

Appelman: “Meervoudig ruimtegebruik is natuurlijk een goed principe, daar zal ook niemand tegen zijn. Voor bedrijventerreinen en Defensie is dat ook best goed uitgewerkt, maar als het om verstedelijking gaat, dan zijn daar in het veld denk ik nog veel vragen. Want hoe doe je dat dan? Daar speelt zoveel, van woningbouw tot natuur en klimaat en gebieden moeten ook gezond en leefbaar zijn. Daar kunnen meer handvatten, handreikingen en inspiratie helpen.”

Jansen: “Ik vind het een goed punt om de handreikingen die er zijn als bijlage aan de definitieve Nota Ruimte toe te voegen. Want die zijn er en meervoudig ruimtegebruik moet geen holle frase worden. Onze intentie is in ieder geval geweest om een integrale verstedelijkingsstrategie te presenteren. En die gaan we ook per regio verder uitwerken. We moeten naar een mix die meer is dan alleen wonen en werken. En we moeten ook kijken naar de prikkels die nu tot het tegenovergestelde leiden. Om een voorbeeld te geven: op bedrijventerreinen wordt alles laag en naast elkaar gebouwd. Waarom? Omdat grond langs de snelweg relatief goedkoop is. Dat soort perverse prikkels moeten eruit.”

Financiering

Bij de Ontwerp-Nota Ruimte zit nog geen financiële paragraaf. “Het is een beetje de olifant in de kamer,” zo brengt Jansen zelf op in het gesprek, “als wij de visie uit de nota echt willen implementeren, dan gaan we het niet redden met de middelen die er nu gealloceerd staan.”

Dat kan Appelman alleen maar beamen. “Een van de belangrijke punten in de visie is ‘balans in de regio’s krijgen’. Op het gebied van voorzieningen, infrastructuur, woningen et cetera. Het idee om regio’s beter in balans te krijgen is denk ik heel sterk, maar het betekent natuurlijk ook een enorme investeringsopgave.”

Voor het beter in balans krijgen van regio’s op het gebied van wonen, natuur en economie, rekent Jansen ook op de Regionale Investeringsagenda’s. Dat zijn lange termijnagenda’s van overheden, maatschappelijke en private partijen die samen de ontwikkeling van een regio vormgeven én financieren.

Op de kaarten in de nota zijn voorzichtig stippellijnen ingetekend voor nieuwe infrastructuurprojecten. “Er wordt wel al gekeken naar de financiering, maar het hangt ook af van de bereidwilligheid van de komende kabinetten. In hoeverre hiervoor middelen worden vrijgemaakt.”

Daarbij helpt de huidige financieringssystematiek overigens niet. Jansen: “Voor hele grote infraprojecten moet 75 procent van de financiering binnen zijn voordat je echt aan de slag kan, maar met een project als de Lelylijn is dat ondoenlijk. Daardoor kan zo’n project stranden, terwijl het misschien wel haalbaar is als je het in stukjes knipt.”

Appelman roept Jansen en haar collega’s op daar breder naar te kijken: “Kijk hoe je functies kunt koppelen en wat dat oplevert. Dat je het gehele effect van bijvoorbeeld een Lelylijn meeneemt in de totale kosten-batenanalyse. Wat levert dat op voor gezondheid, leefbaarheid, het versterken van de economie zowel in het Noorden als in de Randstad? Dat is meer dan ‘ergens geld in stoppen’, je werkt dan aan een toekomstbestendige samenleving.”

Iedere regio telt

Naast het verbinden van regio’s ligt de nadruk in de Ontwerp-Nota Ruimte sterk op het idee dat iedere regio telt. Per regio worden scenario’s geschetst voor versterken of transformeren, met hel doel om een eigen rol van betekenis te spelen in de gezamenlijke opgave voor Nederland. Jansen: “We willen dat iedere regio op volwaardige wijze mee kan doen. Tegelijkertijd kunnen we niet anders, want we hebben ook echt iedere regio nodig voor de opgaven waar we voor staan.”

Appelman onderschrijft dat volledig. “Het is van groot belang dat alle delen van Nederland een volwaardige positie hebben en dat ze goed bereikbaar zijn. Maar, er zijn ook grote verschillen binnen regio’s. Daar moet ook echt aandacht voor zijn. Dan gaat het om voorzieningen, het herbestemmen van leegstaand vastgoed, om leefkwaliteit in kleine kernen en net zo goed in centra van middelgrote steden. De transformatie van binnensteden en dorpskernen vraagt echt aandacht, ook in een nota ruimte. Misschien is het Rijk niet altijd als eerste aan zet, maar benoem het wel.”

Jansen: “We maken een onderscheid tussen verschillende soorten kernen en wat je daar volgens ons als Rijk moet doen.” Dat betekent dat het Rijk metropoolkernen wil accommoderen, de regiokernen stimuleren en dat de dorpskernen zoveel mogelijk moeten aanhaken bij die regiokernen. “In delen van het land gebeurt dat al, in andere delen moeten we daar iets extra’s doen, ook al zullen we daar ook keuzes moeten maken. Waar we naartoe werken is dat regio’s, als daily urban system, op het gebied van wonen, werken en voorzieningen een zelfstandig geheel zijn. Het is een nieuwe vorm van gebundelde deconcentratie.”

Definitieve nota

Jansen is met haar collega’s van VRO bezig om reacties op te halen uit het land. Welke thema’s vragen om nadere uitwerking? Jansen: “In ieder geval het verder uitwerken van de VISTA-strategie voor wonen, werken en bereikbaarheid en wat dat aan verschillende opgaven met zich meebrengt per regio.  Daarnaast komen de financiën en het ontbreken van een uitvoeringsstrategie steevast terug in reacties. Die laatste voegen we bij de definitieve nota, want dat gaat over de vraag ‘wat is er nodig om de visie uit te voeren’. Ook zijn er economische sectoren die we misschien wat onderbelicht hebben gelaten. Dat vullen we ook zeker aan. Tegelijkertijd moeten we ook keuzes maken en prioriteren, en mogelijk moeten we in een nieuwe politieke realiteit de conceptnota ook op punten herijken.”

Tijdens het proces richting definitieve nota is er een rol voor Platform31 als schakel tussen rijk en regio. Appelman: “Wij kennen de gemeenten, provincies en woningcorporaties heel goed. Deze concept-nota daagt ons uit om het ministerie te voeden met signalen en ervaringen die we ophalen bij gemeenten, provincies en woningcorporaties. Uiteindelijk staat of valt het succes van de Nota bij de vertaalslag naar de praktijk van de lokale en provinciale plannenmakers en uitvoerders. Daar ligt de komende uitdaging waar Platform31 vanuit kennis en netwerk goed aan bij kan dragen. Kunnen lokale partijen straks uit de voeten met de Nota Ruimte, dan hebben we met z’n allen een prachtige klus geklaard.”