Ongelijk investeren in Amsterdam
Ongelijk investeren voor gelijke kansen startte in Amsterdam in 2019 door wethouder Marjolein Moorman. Zij richtte zich destijds vooral op onderwijs en het tegengaan van kansenongelijkheid. Sindsdien wordt het principe ongelijk investeren voor gelijke kansen breder ingezet. In 2024 startte de gemeente het onderzoek ‘Inzicht in ongelijk investeren’ en werd van veertien gemeentelijke basistaken, variërend van stadsreiniging en -onderhoud tot ouder- en kindteams, in kaart gebracht hoe de inzet van mensen en middelen binnen de stad is verdeeld. En of dat logisch is als je kijkt naar de opgave.
De Amsterdamse stadsdelen Zuidoost, Nieuw-West en Noord kennen de grootste uitdagingen op het gebied van kansengelijkheid. De meeste aandacht gaat dan ook uit naar deze stadsdelen, met gelden vanuit het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) voor Nieuw-West en Zuidoost (waarvan 50 procent van de middelen vanuit het Rijk en 50 procent van de gemeente komen) én met een aanpak Noord vanuit de gemeente. Amsterdam kiest in deze gebieden met de grootste achterstanden voor langjarige investeringen om zo doorbraken te realiseren voor opgaven waar dat niet eerder (voldoende) is gelukt. De gebiedsgerichte aanpak combineert investeringen in woningen, openbare ruimte, voorzieningen en sociale programma’s en beoogt versnelling te realiseren bij de aanpak van structurele ongelijkheid en verbetering van de leefbaarheid.
Naast de gebiedsgerichte benadering worden capaciteit en financiële middelen herverdeeld over de stadsdelen op basis van objectieve criteria zoals het aantal huishoudens met een laag inkomen, opleidingsniveau, bijstandshuishoudens met minderjarige kinderen en gezinnen met een risico op armoede.
Ongelijk ontzien: afspraken over woningen
Hoewel de aandacht vooral ligt op het herverdelen van middelen en mensen, maakt de gemeente ook beleidskeuzes op het gebied van ongelijk ontzien. Kwetsbare gebieden kunnen ontzien worden bij besluiten die een negatieve impact hebben op de leefbaarheid. Een voorbeeld hiervan is de huisvesting van kwetsbare groepen. Zo maakt de gemeente Amsterdam met woningcorporaties afspraken om te zorgen dat in bepaalde buurten de instroom van kwetsbare bewoners beperkt wordt en worden zorgpartijen meer betrokken bij de keuze van een geschikte woning. Het ontzien van kwetsbare buurten is niet altijd mogelijk, aangezien in kwetsbare wijken ook vaak de meeste sociale huurwoningen beschikbaar komen.
Ongelijk ontzien werkt ook de andere kant op. Zo stuurt de gemeente op de verkoop van sociale huurwoningen door woningcorporaties. Woningcorporaties verkopen hun woningen het liefst in wijken met hoge vastgoed- en grondprijzen, omdat dit financieel het meeste oplevert. Hierdoor is het aandeel sociale huur in sommige stadsdelen fors afgenomen. Om de daling in de voorraad sociale huurwoningen en verdere segregatie en ongelijkheid in niet-kwetsbare wijken tegen te gaan, is afgesproken dat woningcorporaties geen sociale huurwoningen meer verkopen in niet-kwetsbare wijken, maar juist in kwetsbare wijken waar hun sociale woningvoorraad relatief groot is. De keerzijde van deze maatregel is dat de verkoop in kwetsbare wijken woningcorporaties beduidend minder oplevert, terwijl zij deze opbrengsten nodig hebben voor onder meer het bijbouwen van nieuwe sociale huurwoningen.
Extra investeren en ongelijk verdienen
Ongelijk ontzien vraagt om extra investeringen. Vanuit het principe van ongelijk ontzien zou je een daklozen- of vluchtelingenopvang juist in een meer draagkrachtige wijk willen plaatsen. Deze functies kunnen immers druk leggen op de leefbaarheid van een wijk. Maar dat is niet het enige principe dat meeweegt bij een dergelijke beslissing. Jeroen Hofman van het team Maatschappelijke Voorzieningen geeft aan: “Het maakt in Amsterdam natuurlijk financieel uit in welk stadsdeel je een vluchtelingenopvang vestigt. Dan zeggen wij: maak inzichtelijk wat het kost om een pand te verwerven en te verbouwen in Nieuw-West, Zuidoost of in het centrum, en maak dan bestuurlijk een keuze. Want je kunt een opvang bouwen in Zuidoost voor zeven miljoen, of je vraagt extra middelen aan om deze in het centrum te realiseren.” Door de verschillen in vastgoed- en grondprijzen per stadsdeel vallen dergelijke beslissingen in de praktijk meestal toch weer in het nadeel uit van kwetsbare wijken. Naast de financiële afweging speelt ook de schaarste aan geschikte locaties hierin een rol.
Ongelijk verdienen is ook een onderdeel van het beleid in Amsterdam om ongelijk te investeren voor gelijke kansen. Ongelijk verdienen gaat over opbrengsten die in het ene gebied gegenereerd worden en worden geïnvesteerd in andere, meer kwetsbare gebieden. Dit wordt bijvoorbeeld toegepast bij gebiedsontwikkeling en verdichting in bepaalde stadsdelen. In gebieden waar dit soort investeringen tot extra financiële verliezen leiden, zoals in Nieuw-West, worden deze verliezen gedekt door bijvoorbeeld de grondopbrengsten uit andere delen van de stad, zoals op de Zuidas.
Afbeelding Stedelijk Strategieteam Amsterdam
Ongelijk investeren in het sociaal domein
Het principe van ongelijk investeren wordt in Amsterdam met name toegepast in het sociaal domein. Brunel Zwartkruis, programmamanager doorontwikkeling sociaal domein, legt uit: “De opdracht voor beleidsmakers in het sociaal domein is om bij alle beleid- en contractwijzigingen te onderzoeken of ongelijk investeren mogelijk is. De vorm daarin is afhankelijk van het type besluit. Je kunt hierbij denken aan het objectief verdelen van middelen, aanbieders de opdracht meegeven om ongelijk te investeren, het starten van een pilot in een bepaalde wijk of gebied of juist een bepaald gebied ontzien.”
Ook de middelen die landelijk beschikbaar zijn gesteld vanuit het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) gaan vooral naar de kwetsbare wijken. Naast meer middelen betekent dit ook dat de gemeente met zorg- en onderwijspartijen om tafel gaat om te zorgen dat het aanbod groter en zichtbaarder wordt in kwetsbare gebieden waar relatief weinig gebruik wordt gemaakt van gzz. Ook wordt hierbij gekeken hoe de zorg anders ingericht kan worden. Een voorbeeld hiervan is Welzijn op Recept. In deze interventie verwijst een huisarts patiënten met psychosociale klachten door naar een welzijnscoach, die met deze persoon kijkt naar een passende activiteit op het gebied van ontmoeting, sport of cultuur. Welzijn op Recept wordt vooral in de kwetsbare stadsdelen onder de aandacht gebracht.
Het team dat zich binnen Amsterdam bezighoudt met maatschappelijke voorzieningen is trots op een aantal behaalde resultaten. Zo besloot de gemeente om een nieuwe bibliotheek – de ‘OBA Next’ – in Zuidoost te vestigen. Terwijl het idee in eerste instantie was om deze op de veel welvarender Zuidas te bouwen. Behalve deze bibliotheek komen in Zuidoost ook een jongerencentrum en een Huis van de wijk, om zo het gehele stadsdeel een impuls te geven. Ook zijn er in Zuidoost en Nieuw-West extra investeringen gedaan in jongerencentra vanwege de specifieke problematiek en het tekort aan voorzieningen in deze stadsdelen. In Noord is er gekozen voor een nieuwe buurtkamer voor jongeren. Hier wordt een nieuwe aanpak van ontwikkelen en bouwen toegepast waarbij de jongeren, onder begeleiding van professionals, meebouwen aan de buurtkamer.
Aandachtspunten voor beleid en praktijk
Hoewel er binnen de gemeente veel bereidheid is om ongelijk te investeren, geven Karin de Nijs en Marieke Hoffman van het Stedelijk Strategieteam aan dat er aandachtspunten blijven. Het beleid kan weerstand opleveren en veel opbrengsten van dit beleid zijn pas zichtbaar op de lange termijn. Het vraagt van betrokken bestuurders om te accepteren dat een herverdeling van middelen richting bepaalde gebieden ook betekent dat je voor andere delen van de stad of doelgroepen met een hoger welvaartsniveau wat minder doet.
Ook de keuze voor bepaalde stadsdelen stelt de gemeente voor dilemma’s. Zo zijn er bínnen de stadsdelen Nieuw-West en Noord grote verschillen tussen buurten. Bovendien zijn er ook kwetsbare buurten in andere stadsdelen. Wat rechtvaardigt dat een kwetsbare jongere in het ene stadsdeel minder ondersteuning krijgt dan een kwetsbare jongere in het andere stadsdeel? Het tegengaan van ongelijkheid en vergroten van gelijke kansen vraagt daarom om een meer fijnmazige en gerichte aanpak.
Nog een aandachtspunt: hoe effectief is het beleid? Wanneer vinden we dat er genoeg ongelijk wordt geïnvesteerd? “Eén manier om dat te beoordelen is vanuit het gewenste basisniveau aan dienstverlening of voorzieningen dat je voor iedere doelgroep of gebied wilt behalen”, benadrukken de Nijs en Hoffman. “Dat is in feite je gewenste output. Dit basisniveau verschilt per gemeentelijke taak – voor afval en reiniging is dat iets anders dan voor nabijheid van bibliotheken of buurthuizen en weer iets anders in de jeugdgezondheidszorg. Dat kan soms betekenen dat je nóg ongelijker moet investeren om het gewenste basisniveau te behalen.” Dit wordt geïllustreerd in het derde plaatje van links in de afbeelding hieronder. Een overweging kan ook zijn om in het basisniveau te differentiëren door bijvoorbeeld voor bepaalde achtergestelde gebieden te streven naar een hoger voorzieningenniveau (zie het meest rechterplaatje van de afbeelding).
Afbeelding Stedelijk Strategieteam Amsterdam
Uiteindelijk gaat de vraag over effectiviteit, naast output, natuurlijk ook om outcome en impact. Is bijvoorbeeld één extra jeugdverpleegkundige per 1.000 gezinnen met een lage sociaaleconomische status voldoende om meer jgz-contactmomenten met kwetsbare gezinnen te kunnen realiseren? Maar bovenal: leidt ongelijk investeren – in het voorbeeld van de jeugdgezondheidszorg – daadwerkelijk tot gelijke ontwikkelkansen en gezondheid voor kinderen in de stad – ongeacht de wijk of sociaaleconomische achtergrond waarin ze opgroeien?
Ongelijk investeren zal lokaal continu voor discussies blijven zorgen. Kiezen, herverdelen, ontzien en ongelijk verdienen betekent namelijk ook altijd dat andere delen van de stad minder middelen en inzet krijgen. Hoe rechtvaardig en effectief dat is zal blijvend besproken en onderbouwd moeten worden, maar de eerste resultaten in Amsterdam laten zien dat gericht ongelijk investeren kan bijdragen aan het doorbreken van de stapeling van ongelijkheden en aan het versterken van wijken en inwoners.