Woningprogrammering: kan het ook adaptief?

Hoe kunnen we woningprogrammering zo inrichten dat deze inspeelt op onzekerheden die we nu nog niet kunnen overzien? En daarmee blijft bijdragen aan een passende woningvoorraad, nu en in de toekomst? Dat staat centraal in de leerkring Adaptief programmeren. De huidige werkwijze schiet nu vaak zijn doel voorbij. Tijdens de eerste bijeenkomst deelden vijf provincies en twaalf gemeenten de problemen die zij ervaren. Tijdens de tweede bijeenkomst doken we in adaptiviteit als manier om met onzekerheden om te gaan. Het devies: creëer ruimte, maak procesafspraken en organiseer interactie. Oftewel, creëer de omstandigheden om te kunnen samenwerken en afstemmen.

Adaptiviteit is het aanpassingsvermogen aan veranderende omstandigheden zonder dat het systeem transformeert. Het verschilt van flexibiliteit, wat buigzaamheid zonder adaptatie inhoud, vertelt Wim Leendertse, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen. Iedereen heeft de mond vol van adaptiviteit, maar ze willen eigenlijk beheersen. Hij benadrukt dat 100 procent adaptiviteit niet mogelijk is en 100 procent beheersbaarheid ook niet. De kunst is om het juiste evenwicht tussen die twee te vinden, zodat je kunt inspelen op veranderingen die je niet van te voren kunt overzien.

Omgaan met onzekerheden

Een adaptief systeem leent zich voor situaties met veel onzekerheden. Die term wordt vaak verward met risico. Het grote verschil is echter dat van risico’s de kans en het gevolg bekend zijn. Bij onzekerheden is dat niet het geval. Oftewel, onzekerheden zijn veranderende factoren waar je geen beheersing op kunt toepassen. Het accepteren van onzekerheid impliceert dat je adaptief moet zijn. Het pleidooi van Wim Leendertse: probeer onzekerheid niet te beheersen, maar maak je werkwijze weerbaar voor mogelijke (maar onzekere) gebeurtenissen. We moeten van beheersing op inhoud, naar beheersing van het proces.

Creëer ruimte en maak afspraken over besluitvorming

Maar hoe wordt je adaptief en ga je het proces beheersen? Wim Leendertse geeft drie handvatten:

1. Creëer (speel)ruimte en capaciteit voor aanpassing.
2. Organiseer interactie in die ruimte.
3. Maak procesafspraken over die interactie, informatie en besluitvorming.

Hoewel het nemen van besluiten onvermijdelijk is, verkleint het de resterende ruimte. Maak daarom besluiten niet groter als strikt noodzakelijk en spreek vooraf af hoe je tot besluiten komt en wie betrokken zijn. In gemeente Hoorn ontwikkelde ze samen met de zes andere gemeenten in Westfriesland een afwegingskader om te beoordelen of woningbouwplannen wel/niet gerealiseerd mogen worden. Ook de provincie Noord-Holland was betrokken bij de ontwikkeling van het afwegingskader. Het bevat twee onderdelen: een ‘basis’ met vijf criteria waar plannen verplicht aan moeten voldoen, en een ‘vooruitdenken’ met tien criteria waarvan plannen aan minimaal 5 ervan moeten voldoen. Hun afwegingskader is ontwikkeld op basis van een gezamenlijke (woon)visie voor de regio. Eens per maand komen de wethouders bijeen en bespreken ze aan de hand van het afwegingskader de voorliggende plannen.

Speelruimte bij woningbouwprogrammering

Hoe kunnen we speelruimte en het maken van procesafspraken inbedden in de werkwijze van woningbouwprogrammering? Eén van de grote knelpunten die gemeenten momenteel ervaren is dat zij geen nieuwe woningbouwplannen kunnen toelaten. Bij veel gemeenten zit hun monitor vol. Oftewel, hun maximale plancapaciteit (bepaald op basis van prognoses) is bereikt. Woningbouwplannen die er in zitten worden niet/nauwelijks gerealiseerd. Om ruimte te creëren zijn meerdere opties mogelijk aldus de aanwezigen. De eerste is ervoor te zorgen dat bestaande plannen de monitor niet blijven bezetten (1). Stimuleer daarvoor marktpartijen om hun toegekende plannen te realiseren. Door samen in gesprek te gaan/blijven, kunnen eventueel plannen aangepast worden zodat ze wel gerealiseerd kunnen worden. Een andere manier is om oude plannen af te boeken en de betreffende partijen uit te kopen. Dat brengt echter hoge kosten met zich mee en ook de opbrengsten in de gemeentelijke grondexploitatie worden dan niet behaald, terwijl de gemeente begroting daar wel op berekend is. De verwachte grondexploitaties belemmeren bij veel gemeenten hun bereidheid om plannen aan te laten passen. Een andere manier die eraan bijdraagt dat de plannen sneller gerealiseerd kunnen worden, is ervoor te zorgen dat de plannen met elkaar in samenhang zijn (2). Daarop dienen zowel de gemeente als de marktpartijen met elkaar in gesprek te blijven over de inhoud en realisatie van de plannen. Houd gezamenlijk vinger aan de pols in de uitvoeringsfase.

Ook het verhogen van het plafond naar 130 procent van de prognose is genoemd als oplossing om ruimte te creëren (3). De vraag is welke procesafspraak tussen de gemeente en de provincie daar tegenover staat om te voorkomen dat er uiteindelijk 130 procent wordt gerealiseerd. Gemeenten geven aan dat planuitval van alle tijden is en daarom de plancapaciteit hoger moet zijn dan 100 procent, zodat wel een planrealisatie van 100 procent behaald kan worden. Als partijen (overheden en marktpartijen) in de toekomst meer met elkaar in contact blijven in de uitvoeringsfase zullen mogelijk meer plannen gerealiseerd worden. Ook kan de voortgang beter gemonitord worden zodat er beter zicht is op mogelijk planuitval.

Gezamenlijke visie en afwegingskader

Om ervoor te zorgen dat nieuwe plannen de gecreëerde ruimte niet meteen weer opvullen en het systeem weer knel zet, zijn afspraken voor het toelaten van nieuwe plannen gewenst. Het opstellen van een gezamenlijke gedragen woonvisie en een afwegingskader dienen volgens KiM (Kennisinstituut voor Mobiliteit) als basis om adaptief te kunnen werken. Het KiM ontwikkelde een methode om adaptiviteit te implementeren in fysiek-ruimtelijk beleid. Ook zij benadrukken de noodzaak van (speel)ruimte om adaptief te kunnen zijn en bestuurlijke commitment daarvoor. Tevens benadrukken ze om niet enkel op voortgang van plannen te monitoren. Net als Wim Leendertse raden ze aan een systeem op te zetten om naast voortgang ook relevante ontwikkelingen (mogelijke onzekerheden) te monitoren. Dit is belangrijk om tijdig bij te kunnen sturen in de plannen en eventueel in de visie en het afwegingskader.

Termijnen aan woningbouwplannen

Om te voorkomen dat ook in de toekomst woningbouwplannen die niet gerealiseerd worden niet onnodig de plancapaciteit bezetten, wordt gedacht aan het koppelen van een termijn aan woningbouwplannen (4). In gemeente Schagen werken ze sinds enkele jaren met deze methode. Het verstrijken van de termijn van 2 jaar geeft hen als gemeente de kans om met de betreffende marktpartij in gesprek te gaan over de realisatie en inhoud van het plan.

Prognoses

In de huidige systematiek van woningbouwprogrammering spelen woningbouwprognoses een belangrijke rol. De aantallen functioneren als plafond voor het aantal woningbouwplannen dat provincies per gemeente of voor een aantal gemeenten gezamenlijk toestaan. Er is veel onenigheid over de prognoses als basis voor het plafond en gemeenten en provincies zijn het niet altijd eens over de prognose die de provincie hanteert. Er bestaan namelijk grote verschillen tussen verschillende prognoses.

Onzekerheid zit niet in demografische ontwikkeling (prognoses)

Het aantal inwoners, huishoudens en de woningbehoefte is echter zeer goed te voorspellen, bepleit Pieter Hooimeijer, hoogleraar sociale geografie en demografie van de Universiteit Utrecht. Hij ging uitvoerig in op het PRIMOS-model en de berekeningen om te komen tot de prognoses. Het grote voordeel van dat model is volgens hem dat het de CBS-prognose voor geheel Nederland op een dusdanige manier verdeeld dat de optelsom van alle gemeenten 100 procent is en niet 120 procent, zoals voorheen het geval was toen iedere gemeente een eigen prognose gebruikte. De onzekerheden voor de woning(bouw)programmering zitten dus niet op demografische vlak, maar zitten in de korte termijn. Ze komen vooral voort uit de economische situatie (bijvoorbeeld crisis), veranderende regelgeving (bijvoorbeeld stikstof), politieke kleur en/of vanuit andere sectoren, zoals ontwikkelingen in mobiliteit. Daardoor kan er redelijk plotseling meer/minder vraag zijn naar nieuwbouw, of juist naar hele andere type woningen. Onzekerheid zit voor een gemeente ook in de datum en mate waarin marktpartijen hun plannen realiseren.

In de derde en laatste bijeenkomst gaan de deelnemende provincies en gemeenten nadenken over de manier waarop ze de woningprogrammering in de toekomst willen gaan vormgeven. Op welke manier kunnen ze ervoor zorgen dat ze plannen die voldoen aan hun visie voor een toekomstbestendige woningmarkt ook daadwerkelijk kunnen blijven oppakken? Een lastige maar noodzakelijke opgave. Het belooft een interessante bijeenkomst te worden.