Woningbouwprogrammering onder de loep

Leerkring Adaptief Programmeren, bijeenkomst 1 - Probleemanalyse

Hoe kunnen we woningbouwprogrammering zo inrichten dat deze bijdraagt aan een passende woningvoorraad, nu en in de toekomst? Dat is de vraag die in de leerkring Adaptief Programmeren centraal staat. Een vraag die veronderstelt dat de huidige werkwijze niet goed werkt. Tijdens de eerste bijeenkomst deelden vijf provincies en twaalf gemeenten welke problemen zij ervaren. Ook ontwikkelaar BPD en woningcorporaties Portaal en De Woonplaats reflecteerden op wat er beter moet én kan. Het resultaat: een zo gedeeld mogelijke probleemanalyse, onder te verdelen in zes knelpunten en samengebracht in één visualisatie.

Def-Visualisering-knelpunten-woningbouwprogrammering
  1. Planmonitoren lopen vast door vertraging
    Met wat doorgaans een planmonitor wordt genoemd, reguleert de provincie de woningbouwproductie in gemeenten. Gewoonlijk gebeurd dat door het stellen van een maximum aantal te ‘uploaden’ woningen per gemeente, te bepalen op basis van prognoses. Het is een werkwijze die is ingesteld in crisistijd, met als doel om overproductie van woningen en leegstand te voorkomen. Bij een volle planmonitor kunnen nieuwe plannen, hoe goed ook, geen doorgang krijgen. Logisch zolang plannen die wél in de monitor staan worden gerealiseerd. Maar de werkelijkheid blijkt weerbarstig: een deel van de plannen is vertraagd of staat ‘on hold’ en houdt zo schaarse plancapaciteit bezet. Een optie is om te wachten met het invoeren van plannen tot ze juridisch ‘harder’ zijn, zodat de tijd tot realisatie slinkt. Maar deelnemers die dit opperen zien in dat ontwikkelaars zo vroeg mogelijk duidelijkheid willen en overheden ook ‘zachte’ plannen graag in beeld houden. In de huidige systematiek is het schrappen van plannen de enige echte uitweg. Dit zogenaamde afboeken is in veel gemeenten gebeurd, maar vaak slechts op beperkte schaal vanwege de hoge kosten.
  2. Afspraken tussen overheid en markt zijn te statisch en kwantitatief
    Het vastleggen van woningbouwplannen geeft zowel overheden als ontwikkelaars zekerheid. De werkelijkheid waarin de woningen uiteindelijk worden gerealiseerd, is helaas veel minder zeker. Zoals wanneer de woningbehoefte verandert, waardoor plannen niet langer rendabel zijn en de uitvoering vertraagt. Hoe wenselijk het openbreken van afspraken in deze gevallen ook is, voor beide partijen betekent dat een fikse schadepost. Die kan mogelijk worden voorkomen door het maken van tijdelijke of meer flexibele afspraken, aldus de deelnemers aan de leerkring. Denk aan het verlenen van vergunning voor maximaal twee jaar of het maken van afspraken die naast kwantitatief ook kwalitatief van aard zijn. De provincie Utrecht merkt dat ook ontwikkelaars graag op kwalitatieve trends willen inspelen, maar niet in de vorm van een opeenstapeling van nieuwe eisen tijdens het planproces. Een zoektocht, kortom, naar een samenwerking die flexibel is én partijen vertrouwen biedt.
  3. Het gaat te veel over aantallen in plaats van de (kwalitatieve) opgave
    De kwantitatieve plafonds, bandbreedtes en contingenten die provincies in planmonitoren hanteren, kan leiden tot paradoxale situaties. Dat merken ze bijvoorbeeld in de provincie Limburg. ‘Grimpgemeente’ Maastricht legt uit dat ze met zowel groei als krimp te maken hebben en het échte probleem de kwalitatieve mismatch op de woningmarkt is. Voor nieuwe plannen die daarop inspelen, is vanwege de beperkte plancapaciteit geen plek. Differentiatie door sloop-nieuwbouw is gewenst. In Overijssel wordt daar door de provincie, de gemeente Zwolle en een ontwikkelaar aan gewerkt. Ze vliegen de woningbouwopgave kwalitatief aan door woonmilieus en doelgroepen in kaart te brengen. Ook in de Noord-Hollandse gemeenten Hoorn en Schagen zijn manieren ontwikkeld om woningbouwplannen kwalitatiever te beoordelen. Uitdagende innovaties in een regio waar de beperkte plancapaciteit nou eenmaal niet kan worden genegeerd.
  4. Prognoses komen niet uit en zijn veranderlijk
    ‘Waarzegger gezocht’, zo luidt de hartenkreet van één van de deelnemers aan de leerkring. Prognoses vormen in het huidige programmeersysteem de basis voor het maximum aantal nieuwbouwwoningen die gemeenten mogen uploaden in de monitor. Een wankele basis, zo blijkt uit het verschil met de werkelijke trends en het licht dat bestaat tussen prognoses onderling. Arbeidsmigratie, de toename van het aantal tweede woningen, instroom uit België en wel of geen Marinierskazerne: factoren die de Zeeuwse woningbehoefte moeilijk te voorspellen maakt. Andere gemeenten herkennen deze onzekerheid maar al te goed. Nu het in alle windstreken economisch beter gaat, wordt een te behoudende prognose als hinderlijk ervaren. ‘Juist nu kunnen we markt maken’ verzucht menig wethouder en ontwikkelaar. ‘We hebben betere prognoses nodig’, is een logische reactie. Of moeten we anders met deze prognoses omgaan; ze meer als richtlijn in plaats van wet beschouwen?
  5. De bestaande voorraad blijft buiten beschouwing
    ‘Waar is de bestaande woningvoorraad in deze discussie?’ Woningcorporaties Portaal en De Woonplaats pleiten voor het redeneren vanuit de totale woningvoorraad. Welke problemen en oplossingen zijn er in de renovatie of sloop van bestaand bouw te vinden, met name om de kwalitatieve mismatch het hoofd te bieden? Voor corporaties zijn het slopen en bouwen van woningen al innig verbonden – het saldo nul-beleid – maar voor ontwikkelaars is dat wennen. Met het verleiden van ontwikkelaars om nieuwbouw te verbinden aan de problematiek van de bestaande voorraad, zetten ze er in Limburg in elk geval nadrukkelijk op in.
  6. Gemeenten en de provincie houden elkaar soms in de houdgreep
    Het programmeren van woningbouw betekent voortdurend schipperen tussen ambitie en realisme. Menig ontwikkelaar wil de latente vraag aanboren. Ook gemeenten zijn ambitieus en zien de geprognosticeerde of begeerde groei het liefst op hun grondgebied plaatsvinden. ‘Nu het economisch tij verbetert merk je dat de dorpen hun kans voor woningbouw, en daarmee leefbaarheid, schoon zien’, zo weten ze in Zeeland. Geen wonder dat de afspraken in de regio, met het oog op het voorkomen van overproductie, al snel over maximumaantallen gaan. Tegelijkertijd is er overduidelijk een gedeeld belang bij een programmeerproces dat kan meebewegen met veranderende (kwalitatieve) trends en inzichten. Hiervoor is een goede samenwerking tussen gemeenten, de regio en de provincie essentieel, zo wordt ook geconcludeerd in het PROSPER-onderzoek ‘Bouwen aan vertrouwen’ uit 2018. Er valt wat te kiezen: de onderzoekers van de Wageningen Universiteit komen maar liefst tot vijftien samenwerkingsmodellen.

Naar inspiratie voor (adaptieve) oplossingen

Voor elk van de benoemde knelpunten wordt gedacht en gewerkt aan (deel)oplossingen. Scherpte is nodig om te achterhalen of deze oplossingen het symptoom bestrijden of de oorzaak aanpakken. In de leerkring Adaptief Programmeren verkent Platform31 samen met vijf provincies en twaalf gemeenten hoe een adaptieve benadering kan helpen een toekomstbestendig programmeerproces in te richten. De tweede bijeenkomst van de leerkring op 1 oktober 2019 staat dan ook in het teken van inspiratie voor adaptieve oplossingen. Dit als opmaat naar de derde en laatste bijeenkomst op dinsdag 19 november, de dag waarop de deelnemers een voorstel voor een innovatieve pilot uitwerken en deze aan hun bestuurders presenteren.