Van energiedoelen naar maatregelen met het omgevingsprogramma

Met het omgevingsprogramma kunnen gemeenten concrete energietransitie-maatregelen koppelen aan doelen uit de omgevingsvisie of Transitievisie Warmte. Denk aan maatregelen die gebouweigenaren of bedrijven stimuleren en ondersteunen bij het verduurzamen van gebouwen.

Pilot Energietransitie & Omgevingswet

De Omgevingswet biedt gemeenten per 1 januari 2022 een nieuw instrument om werk te maken van de energietransitie: het omgevingsprogramma. Een consortium ging in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in het pilottraject Energietransitie &en de Omgevingswet met een aantal pilotgemeenten aan de slag met het versnellen van de energietransitie met instrumenten uit de nieuwe Omgevingswet.

Omgevingsprogramma maken: verkennen van een nieuw instrument

‘Om onze doelen voor klimaatadaptatie en energietransitie waar te maken moeten we die vertalen in concrete, ruimtelijke acties. Met het nieuwe instrument van de Omgevingswet, het ‘programma’, kunnen wij deze volgende stap zetten.’ Aan het woord is de gemeente Goes, die als één van de pilotgemeenten in het pilottraject Energietransitie & Omgevingswet ‘ging oefenen’ met het maken van een programma. Voor de wijk Goes Oost werkten zij de contouren uit van een programma energietransitie op wijkniveau. Het resultaat: het Programmacanvas Energietransitie, dat hieronder staat afgebeeld.

Programmacanvas-Energietransitie

Een programma kan niet zonder visie, een visie niet zonder programma

Het canvas bevat de belangrijkste onderdelen van een programma. Zie het als een spiekbriefje voor zowel de opstellers van het programma als voor de makers van de omgevingsvisie. Eén van de lessen die Goes in het pilottraject namelijk leerde, is het belang van een omgevingsvisie. Heb je die, dan geeft dat veel richting aan thematische of gebiedsgerichte programma’s en hoe die onderling samenhangen. Niet voor niets staan de ‘doelen en een gezamenlijke visie’ in het canvas letterlijk centraal.
De omgevingsvisie van Goes is nog niet helemaal af, maar nu al wordt nagedacht over de programma’s die uit de visie moeten volgen. “Het canvas helpt ons bij de uitwerking van de omgevingsvisie. Er is een aparte werkgroep ingericht om de programma’s vorm te gaan geven, zowel voor de energietransitie als voor andere onderwerpen.”

Maatregelen om te verleiden

Met een programma kunnen Goes en andere gemeenten dus concreet met de energietransitie aan de slag. Neem een doel als het aardgasvrij maken van wijken. Gemeenten moeten uiterlijk in 2021 een Transitievisie Warmte hebben vastgesteld. Daarin moet een tijdspad staan voor de transitie naar duurzame warmte. In uitvoeringsplannen wordt dat vervolgens per wijk of buurt concreet gemaakt.
Deze uitvoeringsplannen passen prima in het jasje van het instrument omgevingsprogramma. Je kunt er fysieke maatregelen in aankondigen, zoals de aanleg van een warmtenet. Ook financiële maatregelen (subsidies, heffingen), samenwerkingsafspraken en een communicatie- en participatieaanpak zijn denkbaar. Daarmee kan de gemeente grondeigenaren en bewoners verleiden of committeren om bij te dragen aan haar doelen. Dat is nodig omdat een programma in beginsel alleen de opsteller bindt en geen derden.

Vrijwillig of verplicht, gebiedsgericht of sectoraal?

De Omgevingswet maakt onderscheid tussen verschillende soorten programma’s. Goes ging met de vrijwillige variant van het programma aan de slag. Net als met ‘gewone’ beleidsplannen die we nu al kennen, stelt de gemeente een vrijwillig programma naar eigen inzicht en behoeven op. In het geval van programma’s die gelinkt zijn aan de wijkuitvoeringsplannen voor aardgasvrije wijken, gebeurt dat vaak gebiedsgericht.

Ook een sectoraal of opgavegericht programma dat voor de hele gemeente geldt, is mogelijk. Denk aan een programma dat gericht is op het beter isoleren van woningen of het grootschalig opwekken duurzame energie. Pilotgemeente Zoeterwoude boog zich over deze opties met het oog op het halen van de doelen uit de Regionale Energiestrategie (RES). Ze overwegen daarbij een verplichte variant van het programma.

Verplicht programma om vastgelegde norm te halen (omgevingswaarde)

Gemeenten moeten verplicht een programma maken als ze een vastgelegde norm uit het omgevingsplan – een zogeheten omgevingswaarde – niet dreigen te halen. Zoeterwoude: ‘Een omgevingswaarde is een concreet, meetbaar doel, dat bijvoorbeeld uit de afspraken in de RES is afgeleid. Gemeenten zijn vrij om al dan niet omgevingswaarden op te nemen en doen dat in het omgevingsplan. De gemeenteraad geeft zo het college de verantwoordelijkheid om te zorgen dat de omgevingswaarde wordt gehaald.
Gaat dat niet vanzelf, dan is het inzetten van het instrument programma verplicht. Voorbeelden van een omgevingswaarde zijn een bepaald percentage woningen dat energielabel B moet hebben of een bepaalde hoeveelheid opgesteld vermogen aan windparken of zonneweides. In dat laatste geval in combinatie met zoeklocaties of een afwegingskader daarvoor.

Omgevingswaarde juridisch dwingend

In het pilottraject werd het juridisch dwingende karakter van een omgevingswaarde vaak aangestipt. Het opnemen ervan is een ambitieuze stap, want de gemeente bindt zichzelf en moet leveren. Daarom is het raadzaam om vooraf na te gaan of de gestelde waarde voor de gemeente haalbaar is, met welke maatregelen en tegen welke kosten. Ook is het van belang om eventuele omgevingswaarden al in de omgevingsvisie te doordenken. Net als de samenhang met andere programma’s. Zowel Goes als Zoeterwoude hebben ervaren dat je eigenlijk geen goede programma’s kunt maken zonder een duidelijk doel en een integrale visie.

Samenhang kerninstrumenten bepaalt slagkracht Omgevingswet

De Regionale Energiestrategieën (RESsen) bevatten plannen voor de opwekking van duurzame energie en het duurzaam verwarmen van gebouwen. In het Klimaatakkoord staat dat hier vóór 1 januari 2025 vergunningen voor moeten zijn verleend. In de beleidscyclus komt vergunningverlening pas als derde van de vier stappen om de hoek kijken. Hier gaan een omgevingsvisie met doelen en programma’s met maatregelen om die te halen aan vooraf.

De verschillende instrumenten van de Omgevingswet moeten elkaar aanvullen en op elkaar worden afgestemd. Ook moeten ze actueel blijven. Als de gemeenten hun Transitievisie Warmte en Wijkuitvoeringsplannen af hebben, moeten deze namelijk in hun ruimtelijk beleid worden verankerd. Ook de RESsen worden elke twee jaar herzien. De Omgevingswetinstrumenten zijn dus nooit af en de beleidscyclus kent geen eindpunt.

Lees het artikel Het omgevingsplan borgt en helpt de energietransitie

Omgevingsprogramma versus omgevingsplan

Terug naar het voorbeeld van het aardgasvrij maken van wijken. Daar kan een programma aan bijdragen, vanuit doelen die in de omgevingsvisie en Transitievisie Warmte zijn gesteld. Kan dat niet ook in het omgevingsplan, dat voor derden juridisch bindend is? Pilotgemeente Maastricht kwam tot de conclusie dat het niet mogelijk is om met het omgevingsplan het aardgasvrij maken van woningen af te dwingen. De Gaswet belemmert dat.

En, zo stelt Maastricht, zelfs al zou nieuwe wetgeving deze belemmeringen wegnemen, dan nog is het de vraag of je dat moet willen. ‘Bij de ontwikkeling van het omgevingsplan, en bij de energietransitie in het algemeen, is draagvlak immers cruciaal.’ Hoogstens kunnen in het omgevingsplan belemmerende of vertragende (bouw)regels worden weggenomen. Maastricht: “Stel je als gemeente de vraag welke rol je wilt aannemen in deze transitie. Bij een dwingende rolopvatting is een ‘aardgasvrije’ omgevingswaarde in het omgevingsplan mogelijk interessant. Kies je voor een faciliterende of stimulerende rol, dan is een vrijwillig programma het meest geschikte instrument.”

Meer informatie