Van bestemmingsplan naar omgevingsplan: drie routes

Transitiemanagement en het Omgevingsplan: 3 september en 8 oktober

De Omgevingswet is een transitieopgave; een omslag in het werken in en denken over de leefomgeving. Dat vraagt ook om een andere benadering van de juridische instrumenten, zoals het omgevingsplan. Gemeenten hebben verschillende aanpakken om tot het omgevingsplan te komen. De ene gemeente kiest voor een gebiedsgerichte aanpak, de andere voor themagericht. En de volgende kiest voor een combinatie tussen die twee. De verschillende perspectieven van de gemeenten Zaanstad, Breda en Arnhem werden toegelicht tijdens de G40/G4 leerkring op 3 september en tijdens de Dag van de Omgevingswet op 8 oktober.

De Omgevingswet als transitieopgave, wat betekent dat? Een transitie is een fundamentele verandering van structuur, cultuur en werkwijze aldus Rotmans in het boek ‘De Omgevingswet als transitieopgave’ (2012). Het is een omslag in denken, handelen en organiseren. De transitiefase van de Omgevingswet houdt in dat de wet werkzaam is. De afbeelding hieronder geeft de transitie naar het Omgevingsplan weer. Maar de rechtlijnige manier van transitie die dit plaatje suggereert pakt in de werkelijkheid vaak anders uit. Welke rol heeft het omgevingsplan in deze veranderende manier van denken?

omgevingswet-bruidschat
Gevolgen en effecten van gemeentelijke keuzes grafisch weergegeven in het model van VNG tijdens een digitale vorm van de workshop.

VNG: wijzigen of afwijken van het omgevingsplan bij een aanvraag tijdens de overgangsfase

Onder de Omgevingswet bestaan er twee routes voor gemeenten om initiatieven mogelijk te maken. De omvang van de afwijking, locatie en gebied zijn bepalend voor de route die je kiest. Op beide routes zijn dezelfde (instructie)regels van toepassing. Ten eerste is dit het wijzigen van het omgevingsplan. Het wijzigen van het omgevingsplan kan veel tijd kosten. Dit wordt veroorzaakt door de samenhang van regels waardoor andere regels ook weer aangepast moeten worden. Echter biedt deze route wel meer flexibiliteit en inzichtelijkheid dan de tweede route.

Ten tweede kan de gemeente beslissen om af te wijken van het omgevingsplan met een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (buitenplanse opa). De omgevingsplanactiviteit kan op maat worden gemaakt voor het initiatief. Dit biedt beperkte flexibiliteit. Bovendien kan het voorkomen dat een afwijking te complex is, en dat de procedure in plaats van 8 weken, 24 weken duurt. Afwijking moet ten slotte, in verloop van tijd alsnog in het plan worden ingepast. Waardoor afwijken van het omgevingsplan niet per definitie de kortste weg is. Een voorbeeld wanneer een buitenplanse opa van nut kan zijn is bij het overschrijden van een bouwvlak in de gebiedsontwikkeling. Dan kan je goed gebruik maken van de flexibiliteit.

Meer hier over is te lezen in de Factsheet behandelen van initiatieven tijdens de overgangsfase (pdf) op de website van de VNG.

De basis op orde in Zaanstad

Zaanstad is momenteel nog een lappendeken aan bestemmingsplannen. In de transitie van allerlei losse documenten naar een Omgevingsplan wordt een tussenstap gemaakt met het handboek. Met dit handboek wil Zaanstad de basis op orde hebben: rust en inzicht voor bewoners én voor collega’s. Leonie Wijker (projectleider implementatie omgevingsplan gemeente Zaanstad) illustreert wat het handboek Zaans Omgevingsplan inhoudt. De gemeente Zaanstad begint eerst met het omzetten van de plannen in de wijken die af zijn. Omdat in deze wijken relatief weinig grote ontwikkelingen zijn, kan de gemeente zelf de systematiek van het omgevingsplan goed in de vingers krijgen. Het uitgangspunt is beleidsneutraal overgaan, tenzij er een nadrukkelijke maatschappelijke of politieke wens is dat er nieuw beleid moet komen.

In het handboek komen alle standaardregels, verordeningen fysieke leefomgeving en de regels uit de Bruidsschat. Het uitstel van de invoeringsdatum naar 1-1-2022 is een kans: de gemeente heeft extra tijd om een uitgebreid handboek te maken. Het handboek bestaat uit de structuur van het Zaans Omgevingsplan, de standaardregels, standaard plan toelichting, een participatieprotocol en procesbeschrijvingen. De raad stelt uiteindelijk het handboek vast, maar wordt tot die tijd regelmatig geïnformeerd. “De uitgangspunten van het handboek worden met de ketenpartners doorgenomen” aldus Wijker. Aan de hand van botsproeven experimenteert de gemeente hoe de regels uitpakken. Vervolgens wordt een inhoudelijke analyse gemaakt: om welke wijken gaat het en zijn alle beleidsvelden zoals gezondheid en veiligheid goed aangesloten. Ten slotte start de procedure en wordt het plan in 2022 vastgesteld.

zaanse-transitiefase
De Zaanse transitiefase, van bestemmingsplannen en regelgeving uit de archiefkasten naar een digitaal omgevingsplan.

Een themagewijze aanpak in gemeente Arnhem

De gemeente Arnhem is momenteel in de voorbereidingsfase. Het aantal plannen wordt alvast terugbracht. De gemeente experimenteert al technisch door de regels te digitaliseren. Ook is Arnhem bezig met een plan van Aanpak voor de raad: hoe gaan we de transitie vormgeven? Daarna gaat de gemeente echt aan de slag met het omzetten van alle regels. Ten slotte komt de beheerfase, hierin worden regels nog aangepast. Dit proces is gevisualiseerd in onderstaande afbeelding.

transitie-omgevingsplan-arnhem

In Arnhem blijven de bestemmingen in het omgevingsplan ongewijzigd ten opzichte van de oude bestemmingsplannen. Wel fileren ze alle functies al, zodat straks alles activiteitgericht benaderbaar is. Ook wordt er extra regelgeving toegevoegd in de plannen, zoals de welstandspanden en duurzaamheidsregels. “Deze verbreding van de plannen met een themagewijze aanpak, maakt de overgang naar het omgevingsplan makkelijker” aldus Klaas van Haaften (projectleider Omgevingsplan, gemeente Arnhem).

Stappen zetten in gemeente Breda

In een grote grafische weergave heeft de gemeente Breda gevisualiseerd wat de gemeente moet doen voor de implementatie van het omgevingsplan. De gemeente Breda heeft als ambitie om na de deadline van 1 augustus 2021 geen bestemmingsplannen meer te maken De gemeente Breda heeft al een software tot haar beschikking voor het omgevingsplan, hier wordt nu mee geoefend.

Een belangrijke vraag voor gemeenten blijft: wie heb je nodig, en wanneer? Het snelle antwoord op deze vraag is ‘iedereen’. Eefje Remijn (jurist Omgevingsrecht, gemeente Breda) geeft de andere gemeenten mee: “Soms moet je niet alles met iedereen blijven afstemmen, er moeten ook stappen gezet worden.” Maar de integraliteit blijft belangrijk bij het omgevingsplan. “Het blijkt echter een grote opgave te zijn om goed elkaars taal te spreken in de transitiefase. Het is daarvoor handig om in eerst instantie op zoek te gaan naar thema’s die integraal bij elkaar passen”, aldus Remijn.

transitie-omgevingsplan-breda