Samenwerking in wijkenbeleid: bied perspectief en ruggensteun

Interview met Hans Boutellier, wetenschappelijk adviseur bij het Verwey-Jonker Instituut

Met het manifest ‘Dicht de kloof’ vroegen vijftien burgemeesters op 26 mei opnieuw om extra aandacht voor kwetsbare stedelijke gebieden. Een nieuw wijkenprogramma lijkt daarmee in de maak. Maar hoe geef je zo’n gebiedsgerichte aanpak vorm? Prof. dr. Hans Boutellier, wetenschappelijk adviseur bij het Verwey-Jonker Instituut en bijzonder hoogleraar Polarisatie en Maatschappelijke Veerkracht, publiceert over dit vraagstuk. In zijn laatste essay doet Boutellier voorstellen voor de organisatie van samenwerking in het wijkenbeleid. Platform31 spreekt met hem over zijn visie op de brede gebiedsgerichte aanpak en de bijzondere rol die veiligheid hierin vertolkt.

Wat zijn uw associaties bij de domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpak?

“Het is vooral een bureaucratische term en dat duidt ook gelijk de kern van het probleem dat we ervaren met de huidige wijkaanpak. In de aanpakken wordt er vooral vanuit organisaties en instellingen geredeneerd. Dat is de fundamentele fout die we maken. Want burgers ervaren geen domeinoverstijgende problemen. Nee, zij ervaren gewoon hun problemen. Ik voeg er meteen aan toe dat het niet makkelijk is om aan bureaucratische termen en institutionele logica te ontsnappen. We hebben het nu eenmaal te doen met verkokering en institutionele belangen, dat is gewoon zo. De kunst is om er een andere manier van kijken tegenover te stellen om daadwerkelijk domeinoverstijgend te zijn.”

Hoe kijkt u terug op de wijkaanpakken uit het verleden?

“Neem bijvoorbeeld de Vogelaaraanpak [2007-2012, red.]. Daar zijn best goede resultaten geboekt, maar er is ook één grote fout gemaakt. Reguliere organisaties in de wijken, zoals onderwijs, sociaal werk en zorg, waren te weinig betrokken in het geheel. In de Vogelaarwijken werden leuke projecten opgezet, maar die waren niet gewild vanuit de reguliere wijkorganisaties, waardoor zij geen deel uitmaakten van een brede aanpak. Hooguit als er extra middelen beschikbaar waren, werd het interessant voor hen. Extra middelen zijn echter niet genoeg om een wijkaanpak succesvol te maken; het is veel belangrijker om met innovaties reguliere praktijken met elkaar te verbinden.

Wat ook opvalt, is dat in de Vogelaaraanpak de veiligheidsinstanties niet waren aangesloten. Dat was een zwakte van die aanpak, want er speelde wel degelijk veiligheidsproblematiek. Dat is anders in het huidige interbestuurlijke programma Leefbaarheid en Veiligheid, waarin veiligheid een centraal thema is.”

Hoe zorgen we ervoor dat reguliere aanpakken in wijken met elkaar worden verbonden?

“Allereerst door het woord ‘project’ te verbieden. Een wijkaanpak draait om het organiseren van innovatieve verbanden en interventies vanuit actieve partijen in de wijk. Tien jaar geleden is dat niet gebeurd, weet ik vanuit mijn ervaringen in de Wetenschappelijke Commissie Wijkaanpak. Neem bijvoorbeeld de verbindingen tussen onderwijs, sociaal werk en zorg. Bijvoorbeeld in de coronacrisis zie je dat scholen sommige kinderen kwijt zijn, terwijl er wel contact is vanuit sociaal werk of zorg. Het gaat erom dat deze organisaties elkaar gemakkelijk weten te vinden. Dat betekent niet dat ze aan dezelfde opgaven moeten werken. Hun eigen expertise is leidend, maar het is belangrijk dat ze nauwe contacten hebben met elkaar en elkaar versterken.”

Verbanden leggen tussen inzet vanuit regulier werk, is dat het geheim voor een effectieve en efficiënte wijkaanpak?

“Die termen (‘effectief’ en ‘efficiënt’) zijn een rem op een geslaagde wijkaanpak, omdat ze loos zijn. Er zit geen bezieling in. Om iets voor elkaar te krijgen heb je een normatief perspectief nodig. Ik heb het liever over perspectief en ruggensteun bieden. Organisaties die actief zijn in de wijk moeten ruggensteun aan elkaar verlenen.”

Ruggensteun verlenen, wat bedoelt u daarmee?

“Met ruggensteun bedoel ik dat organisaties in de wijk elkaar passende ondersteuning moeten bieden. In ons laatste essay gebruiken we hiervoor een voetbalmetafoor om de organisatie rondom (bijvoorbeeld) veiligheidsproblematiek te duiden. In het voetbalmodel wordt gedacht in linies. Op goal staat Justitie, de sluitpost. Voor de keeper staat de verdediging, waarbij de centrale positie wordt ingenomen door de politie. Zij worden geflankeerd door organisaties als stadstoezicht, reclassering en Halt. Op het middenveld spelen organisaties die onmisbaar zijn binnen het kader van veiligheid, maar hun eigen doelstellingen hebben. Scholen zijn er bijvoorbeeld voor diploma’s, maar ook een beetje voor goed gedrag. In de voorste linie staan de bewoners, waar het echt om gaat. Hier wordt het spel gemaakt, maar zij komen pas echt tot hun recht als ze worden ondersteund door het middenveld en de verdediging. Justitie verleent rugdekking aan de politie, die op haar beurt ruggensteun geeft aan de school. En leerkrachten staan in contact met ouders en kinderen in de wijk.

Dit model kan worden toegepast op andere velden (zoals de zorg) en biedt mogelijkheden om samenwerkingen te verbeteren. Het liefst wordt het spel voorin gespeeld, want dat betekent dat er preventief te werk wordt gegaan. Maar als de bal achterin ligt, zijn de repressieve instanties aan zet. In het essay ‘Richting!’ gaan we hier verder op in.”

Zijn de opgaven waar we mee te maken hebben veranderd? Spelen we een ander type ‘voetbal’ dan voorheen?

“De sociale problematiek is min of meer hetzelfde gebleven, maar ik zie drie grote verschillen met vroeger. Ten eerste is de sociaaleconomische en sociaal-culturele ongelijkheid nog schrijnender dan voorheen. De wijken waar het altijd al slecht ging, zijn er nog slechter aan toe. Dat is een ontluisterende constatering. Ten tweede zie ik een toename in sociale spanningen, bijvoorbeeld in de afwijzing van coronamaatregelen. Tien jaar geleden waren die er ook al, maar er zijn ook meer wrijvingen tussen groepen. Of er is weinig sociaal verband, oftewel segregatie.

Ten slotte hebben we te maken met een ander soort veiligheidsproblematiek. We zien een enorme daling in aangiftecriminaliteit, maar ondermijnende criminaliteit en vooral drugscriminaliteit maakten een explosieve groei door, juist in kwetsbare gebieden. Dit type criminaliteit maakt relatief weinig slachtoffers, maar heeft een desastreuze invloed op het sociale systeem. De grote bedragen corrumperen en kunnen de integriteit aantasten van functionarissen. Denk aan witwaspraktijken, panden opkopen, plantages en drugslaboratoria op het platteland en het rekruteren van jongeren in kwetsbare wijken. De samenleving is uiteindelijk het slachtoffer.”

Het Rijk maakt keuzes over welke gebieden extra middelen krijgen en ook gemeenten focussen hun aanpakken op een of meerdere wijken. Hoe kijkt u daartegen aan?

“Je moet inderdaad durven differentiëren. In veel wijken gaat het goed. Met nieuw wijkenbeleid moet je erop uit zijn om de kloof tussen goede en slechte wijken te overbruggen. Dat is het doel en dat betekent dat je compenserend beleid moet hebben voor wijken waar het slecht gaat. Maar dit is nog geen gelopen race, het blijft een onderwerp van discussie bij ministeries en lokale overheden.”

Welke suggesties hebt u voor het Rijk en gemeenten op het gebied van nieuw wijkenbeleid?

“Eén aanspreekpunt voor alle departementen zou een goede stap zijn om aan de verkokering en institutionele logica te ontsnappen. Dat zou een nieuw ministerie kunnen zijn, met dien verstande het zo geregeld te hebben dat andere ministeries zich er daadwerkelijk naar voegen. Binnen het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) is de rol van rijksambtenaar Bert van Delden (vanuit BZK) hier een aardig voorbeeld van. Hij zit daar namens het Rijk, als een soort verbindingsofficier tussen het programma en de ministeries. Het gaat dus om het verbinden van verschillende niveaus, in dit geval nationaal en lokaal. In ons laatste essay pleiten we voor meer aandacht voor de verticale verbanden, tussen het Rijk en de gemeenten, tussen beleid en uitvoering en tussen professionals en burgers. Er wordt meestal alleen gedacht aan horizontale samenwerking.

Daarnaast is het van belang dat een wijkaanpak een zekere onafhankelijkheid heeft. Bij het NPRZ valt directeur Marco Pastors bijvoorbeeld niet onder een wethouder. Het heeft een eigen bestuur vanuit de deelnemende partijen. Dat is een groot goed, anders ben je de speelbal van lokale politiek en kun je vermalen worden in institutionele logica. Verder moet de burgemeester een belangrijke rol spelen om de aanpak te depolitiseren en om veiligheid aan de aanpak te koppelen. Daar voelt men vaak de grootste urgentie in een wijkaanpak. Ook is de burgemeester in staat de lange adem van een aanpak te borgen.

Idealiter combineer je deze aspecten: een onafhankelijk programmabureau dat de aanpak aanstuurt én een centrale rol voor de burgemeester. Pastors valt niet onder Aboutaleb, maar in kleinere gemeenten zou dat prima kunnen. Ik doel dan op een programmabureau dat onder de burgemeester valt, maar wel onafhankelijk kan opereren met eigen aansturing. Dat vind ik een goede wig in de institutionele logica en een goede manier om verticale verbindingen tot stand te brengen.”

Hoe passen bewoners in deze wijken in het perspectief van verticale verbindingen?

“Ik denk dat er meer burgerbetrokkenheid moet zijn en dat mensen beslissingsbevoegdheid moeten krijgen in de nieuwe wijkaanpak. Ze moeten de uitvoering van het programma kunnen controleren en zo nodig corrigeren. Experimenteer bijvoorbeeld met burgerpanels waarvoor willekeurige bewoners worden uitgenodigd op basis van loting. Hiermee organiseer je tegenmacht en betrek je niet alleen de actieve bewoners en usual suspects. Ik zie steeds meer in dit soort vormen van participatie in de wijkaanpak. Geen inspraak, maar controlemacht.”

Innovatieprogramma ‘Domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpakken in kwetsbare wijken’

In het innovatieprogramma ‘Domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpakken in kwetsbare wijken’ formeert Platform31 een kennisgemeenschap van strategische beleidsmedewerkers uit gemeenten en corporaties. Het doel: op zoek gaan naar de werkzame bestandsdelen van domeinoverstijgende gebiedsgerichte aanpakken waar vernieuwende koppelingen tussen sociale en fysieke beleidsdomeinen centraal staan.