Reflectie op energietransitities
Hoe energietransities vorm aannemen en wat ervan is te leren
Op 25 november 2019 boog de Wetenschappelijke Board van Platform 31 zich over de vraag hoe stappen te zetten in de energietransitie en hoe anderen daarvan kunnen leren.
Door Geert Teisman
De variëteit aan kennis bij lokale uitvoerders, nationale beleidsmakers en wetenschappers is op die dag bijeengebracht en gecombineerd. De discussie is opgebouwd vanuit een concrete casus. Twee medewerkers van de gemeente Rotterdam presenteerden de casus ‘thermische smart grid Rotterdam Zuid’. Verder presenteerde een procesmanager van de gemeente zijn evaluatie van de casus. Drie medewerkers van het ministerie van Binnenlandse zaken verantwoordelijk voor bouwen en wonen en het programma ‘aardgasvrije wijken’ reflecteerden op de opschaalbaarheid van de unieke cases. Verder presenteerden vijf vertegenwoordigers van Platform31, bezig met het opschalingsvraagstuk, drie manieren van leren (transleren waarbij de oplossing wordt gekopieerd) opschalen waarbij de oplossing wordt vertaald naar een groter schaalgebied en verbinden met nevenliggende vraagstukken. Drie hoogleraren geografie, huisvesting en bestuurskunde reflecteerden.
Tijdens de bijeenkomst is de spanning opgezocht tussen het nationale verlangen om de energietransitie te sturen in termen van efficiënt meetbare resultaten en de lokale praktijk waarin blijkt dat gerechtvaardigde nationale verlangen terecht komen in een praktijk met veel partijen, andere verwachtingen, deels vastgelegd in eerdere afspraken, contracten en regels. In de wijk zit niemand te wachten op een opgave als ‘van het gas af’. Veeleer gaat het om sociaaleconomische drijfveren als winst, image, eigenbelang, zorgen om extra kosten en lange terugverdientijden, angst voor onbekende risico’s en een oprecht verlangen naar een betere toekomst. Energie is daarvan onderdeel.
Dat bleek bij de bespreking van de casus Rotterdam Zuid, waar het enige jaren kost om met bekende technologie warmte die op de ene plek over is op een andere plek te gebruiken. Deze casus is onderdeel van een Europees innovatieprogramma, waarvan de gemeente Rotterdam in de persoon van Albert Engels, penvoerder is. Dit programma RUGGEDISED betreft een internationale samenwerking tussen drie steden (Umeå, Glasgow, Rotterdam), aangevuld met Gdansk, Brno en Parma die mogen leren, en in een triple Helix samenwerking tussen gemeenten, private partijen en kennisinstellingen. In het programma zijn afspraken gemaakt met de EU die via Horizon 2020 het leernetwerk van benodigde middelen voorziet. Dit maakt de EU tot opdrachtgever, misschien wel meer dan de gemeentebesturen. In het programma zijn 30 experimenten beloofd, verdeeld over 3 steden. De uitdaging voor het team is om in korte tijd experimenten ‘uit de grond te stampen’. In Rotterdam richtte de aandacht zich al snel op Zuid, een in Rotterdam al jaren prioritair gebied, waar veel gebeurt en moet gebeuren.
De idee in de casus was om stappen te zetten in gebruik van elkaars warmte. Het EU-voorstel was medeondertekend door Ballast Nedam, die met de gemeente een Publiek Private Samenwerking was aan-gegaan voor de gebiedsontwikkeling Zuidplein op Rotterdam Zuid. Toen het EU-voorstel werd geaccepteerd, voelde Ballast zich wel wat overdonderd door het jarenlange commitment dat werd gevraagd. Later nam Heijmans het stokje over en schoof het gevoel van ongemak naar de achtergrond. Weer later, vanwege het groeiende belang van de energietransitie, ontwikkelde Eneco, zich meer als een trekker. Weer later kwam Ahoy aan boord. Hoewel deze partij, als ‘slechts’ gebruiker, in de klassieke opvattingen over wie gaan over de energietransitie, over het hoofd werd gezien, bleek ook deze partij een belangrijke drager van het project. Ahoy wordt geconfronteerd met toegenomen duurzaamheideisen die hun klanten stellen. Ahoy werd een van de eerste partijen die besloot de energietransitie ter hand te nemen en te investeren in de ontwikkeling van thermische grids waar zowel warmte als kou met elkaar gedeeld worden. Natuurlijk moeten gebouwen verwarmd worden, maar het koel houden ervan bleek een minstens zo groot issue.
De hinderpalen om warmte, laat staan elektriciteit te delen, blijken niet van technische aard. Begrip van technieken en technisch haalbare oplossingen is wel wezenlijk om warmtedeling te realiseren, maar het gaat om overwegend beproefde technologie. Waarom is delen van warmte toch moeilijk? Waarom duurt het lang, waarom zijn partijen zo voorzichtig? Daarop richtte het gesprek zich.
Zeven gedeelde waarnemingen
- Bij grote en nieuwe veranderingen staan wetten, regels en gevestigde belangen in de weg. In ontwikkelde samenlevingen hebben alle partijen gevestigde belangen en veert de angst dat ze geraakt worden snel op. Ter bescherming hiervan hebben we in Nederland veel geregeld. Sommige van de regels worden als belemmering ervaren voor de energietransitie. Zo mogen partijen die elektriciteit over hebben deze niet aan buren geven, omdat ze dan energieproducten worden, met alle gevolgen van dien. Wet- en regelgeving, met de beste redenen in het leven geroepen, werken remmend. Om de energietransitie vorm te geven moeten veel contract, overeenkomsten en ander regels worden ‘opengebroken’.
- Bij een Europees programma verschuift een deel van het opdrachtgeverschap naar de EU. Dat introduceert spanning met de eigen gemeentelijke organisatie die gewend is te doen wat het college vraagt. Er ontstaan spanningen tussen deliverables die met de EU zijn afgesproken en het beleid van elk nieuw college van B&W, dat akkoorden maakt met beperkte of geen kennis van deze deliverables.
- Het opbouwen van ‘smart grids’ hangt sterk op het vermogen van partijen om samen te werken. Alle ‘klassieke’ samenwerkingsproblemen en vereisten waaraan voldaan moet worden om tot samenwerking te komen spelen hier. Of er stappen worden gezet, hangt af van ‘zachte’ kwaliteiten, die echter ‘hard’ nodig zijn voor succes en die vragen om proces-regie-professionaliteit, waarin de gemeente een prominente rol heeft. (Zie bijlage I)
- Van de manier waarop in deze casus succes wordt behaald, leren de bestaande organisaties en andere organisaties nauwelijks. Er wordt geleerd door direct betrokken personen. Zij gebruiken de kennis in nieuwe casus. Maar waar overheidsorganisaties stevige inspanningen leveren om verantwoording af te leggen over of het eigen beleid rechtmatig en doelmatig is uitgevoerd, leveren ze weinig inspanningen om te achterhalen waar doorbraken worden gerealiseerd in dossiers en hoe partijen daarin gezamenlijk geslaagd zijn. Politici en bestuurders lijken daarin minder geïnteresseerd, mogelijk omdat ze het zelf niet bedacht hebben. Kennis over succescasus vervluchtigt op deze wijze snel. De EU doet daartoe wel aanzetten, maar beperkt zich uiteindelijk weer uitsluitend tot deliverables en vraagt niet naar hoe partijen erin slagen de deliverables te leveren.
- Er wordt van dit soort ervaringen weinig geleerd door andere partijen. Dit verklaart waarom het ‘onvermogen om op te schalen’ blijft bestaan. Omdat niet helder is wat het succes van de casus bepaalt, is het moeilijk voor ander vergelijkbare praktijken om ervan te leren. Dit noemt Platform31 translaties. Juist omdat de verklaring voor succes in een specifieke praktijk niet helder is en niet wordt geboekstaafd is de enige translatie van betekenis die via de direct betrokken personen die bij andere praktijken worden betrokken. Dit gebeurt in deze casus, daar waar Katelien van den Berge betrokken raakt bij vergelijkbare praktijken in Alexander en bij de bibliotheek, die ze adviseert vanuit ervaringen uit de casus met Ahoy.
- Samenwerken is niet de natuurlijke neiging van organisaties. Er is inzet nodig in termen van procesregie en het bij elkaar brengen en houden van partijen. Albert Engels gaf aan dat de Hart van Zuid-partijen ruim 25 keer bij elkaar moesten komen en moesten bevestigen wat ze met elkaar gaan doen, voordat dat gaat gebeuren. Bij vernieuwing moeten de bestaande opvattingen, overeenkomsten en werkwijzen opengebroken worden, met gepaard gaat met gevoelens van risico. De vertegenwoordigers van Ahoy, Ballast-Heijmans, gemeente en Eneco leren in die ontmoetingen beter wat ze apart en gezamenlijk nastreven. Dat genereert energie. Ze ervaren dat dit verkregen gevoel van gezamenlijkheid niet zomaar verankerd raakt in de eigen achterban. Er zijn daarom veel ‘zoekende’ bijeenkomsten nodig om te ontdekken wat een begaanbaar pad is (laverend tussen vele deels tegengestelde of net niet passende wetten, regels, interpretaties van wetten en regels, contracten en overkomsten, maar ook eigen vastgelegd beleid). Het bouwen aan smart grids is het best te beschouwen als een expeditie waarin vele, soms totaal onverwachte uitdagingen en hindernissen zich aandienen en waar soms onverwachte partners (Ahoy), of onverwacht enthousiaste partners (Eneco) de tocht tot een succes maken (zie ook bijlage I).
- Het leren binnen overheden is een arbeidsintensieve en moeizame activiteit, die ‘weinigen’ zien als corebusiness. Dat uit zich erin dat RUGGEDISED zich niet sterk verankerd voelt in de reguliere interne processen van de gemeente Rotterdam en dat de afstand tussen wat er in RUGGEDISED gebeurt en wat de ministeries EZK en BZK vrij groot is. Lokale trekkers van de energietransitie lopen wel regelmatig aan tegen belemmeringen van wettelijke of beleidsmatige aard op rijksniveau, maar voelen zich niet geroepen deze naar het rijk toe te escaleren. Ze gaan lokaal liever om de belemmeringen heen bewegen, mede omdat ze de ontvankelijkheid van het rijk voor hun verlangens niet als hoog inschatten en verwachten dat de belemmeringen dan nog lang niet van de baan zijn. Andersom zijn de lijnen ook lang. Het bouwen van korte multilevel governancelijnen als onderdeel van het lokale en nationale beleid lijkt geen overbodige luxe. Dit vraagstuk speelt ook bij de woningcorporaties die door het Rijk gedrukt zijn op het mantra ‘beperk je tot je kerntaak van goedkoop bouwen voor mensen met een kleine portemonnee) dat ze zich niet sterk durven te profileren op duurzaamheid.
De ontmoeting van professionals van gemeente en rijk, met wetenschappers, die elkaar vooraf niet kenden, leverde zoveel inzicht op dat een vervolgsessie gewenst werd. De gemeente Rotterdam bood aan zo’n sessie te organiseren als onderdeel van een doorgaand leertraject. Projecten zoals deze worden in heel Nederland uitgevoerd (of gaan uitgevoerd worden). Het leerproces zou sneller verlopen als betrokkenen hun ervaringen en kennis gaan delen, maar daarvoor zijn weinig platforms. Het opschrijven van opgedane kennis, gebeurt wel in deliverables, maar daarin staan juist niet de leerervaringen die hierboven zijn opgetekend. Daarbij komt nog dat belangrijke kennisdragers in de uitvoering zitten en juist zij hebben niet de behoefte om nog meer documenten te produceren. ‘Daarvoor zitten ‘we’ niet in de uitvoering, was een gevleugeld begrip van de projectleider. Daar waar ervaringen uitgewisseld worden, zoals op internationale bijeenkomsten van Light House Cities, blijkt elk project overeenkomstige, (samenwerking)problemen te ondervinden. Naar de aard van de cultuur van een stad/land/samenwerkingsnormen en waarden/persoon worden deze hobbels op eigen wijze overwonnen of genegeerd of omzeild. Dit levert geen best practices op die een op een gekopieerd kunnen worden, maar wel mooie referentiecasus, waardoor partijen geïnspireerd kunnen worden die elementen mee te nemen die in hun specifieke situatie kan werken.
