Publieke waarden en de slimme stad

Onlangs publiceerde het Rathenau Instituut het rapport Voeten in de aarde – Datagestuurde innovatie in de stad. Naar aanleiding van dit rapport en aansluitend op de masterclass Samen naar de slimme stad spraken wij met Linda Kool, onderzoekscoördinator bij het Rathenau Instituut, over de borging van publieke waarden bij digitale innovatie in de stad. Denk bij publieke waarden aan privacy, maar ook aan autonomie, veiligheid, controle over technologie, menselijke waardigheid, rechtvaardigheid en machtsverhoudingen. Hoe staan die waarden in verhouding tot elkaar? Op welke manier zijn publieke waarden afhankelijk van elkaar? Waar zitten de grootste dillema’s tussen de waarden? En welke afwegingen maak je als gemeente bij het experimenteren met nieuwe datatoepassingen, bijvoorbeeld over open data?

Het bewustzijn over publieke waarden groeit, en steden beginnen steeds vaker grenzen te stellen aan digitale technologie. Om richting te geven aan digitale innovatie zijn landelijke dataprincipes vastgelegd. De praktijk is echter vaak heel complex. Aan de hand van vier experimenten in gemeente Eindhoven onderzocht het Rathenau instituut de rol van de gemeente en de afwegingen die zij moet maken om het publieke belang voorop te stellen. Het onderzoek legt een aantal spanningen bloot en komt met concrete lessen voor iedere gemeente die iets met data wil.

Grootste uitdagingen

Tijdens de vier experimenten in Eindhoven zagen Linda Kool en haar collega’s twee duidelijke spanningen ontstaan. Ten eerste tussen open data – data die voor iedereen vrij beschikbaar is – en het stimuleren van bedrijvigheid. Open data draagt bij aan meer autonomie en controle over technologie en mogelijk ook aan gelijkere machtsverhoudingen en meer rechtvaardigheid. Maar voor veel gevestigde netwerk- en databedrijven is het verkopen van data een belangrijk onderdeel van hun verdienmodel. Als een consortium bijvoorbeeld data-infrastructuur aanlegt en de data vervolgens gratis weggeeft, is dat voor de betrokken bedrijven niet aantrekkelijk. Maar wie zorgt er dan voor het aanleggen van de infrastructuur? Hoe zorg je dat bedrijven wel mee willen doen en mee-investeren?

De tweede spanning bevindt zich tussen open data en privacy. Open data draagt niet alleen bij aan verschillende publieke waarden, maar is ook nodig voor het stimuleren van lokale innovatie en bedrijvigheid. Door data beschikbaar te stellen voor iedereen, kunnen naast grote partijen ook kleinere lokale partijen, start-ups en geïnteresseerde bewoners gebruik maken van de data. Daar staat echter tegenover dat met alle data die je kan combineren, het risico op her-identificatie steeds groter wordt. Het is lastig om data geanonimiseerd te krijgen én te houden. Het probleem is dat door digitalisering een nieuwe praktijk ontstaat, die gekenmerkt wordt door een verregaande vermenging van de publieke en de private sfeer. In dat nieuwe speelveld moeten voor het vermarkten van datastromen, met passende bescherming van publieke waarden, nog concrete vertaalslagen gemaakt worden.

Deze laatste spanning laat zien dat het niet eenduidig is welke juridische kaders van toepassing zijn. Dezelfde dataverzameling kan meerdere doelen tegelijk dienen, bijvoorbeeld handhaving en opsporing. Beide activiteiten vallen onder een ander juridisch kader: ‘handhaving’ valt onder de Gemeentewet en ‘opsporing’ onder de Wet politiegegevens. De AVG vraagt echter om een eenduidig kader, zodat subsidiariteit en proportionaliteit kan worden beoordeeld. Een ander voorbeeld is het slimme lichtgrid, dat tegelijk dienst doet als ICT-netwerk en als energienetwerk, en daardoor onder afzonderlijke juridische kaders valt. Welke regels gelden voor de dataverzameling? Wie heeft in dit geval zeggenschap over de verzamelde gegevens? Wie mag wat met welke gegevens doen? En hoe zorg je dat het op een eerlijke en transparante manier gebeurt? Betere juridische afspraken zijn nodig. Momenteel dragen gemeenten het risico. De vraag is of die last bij pionierende gemeenten zou moeten liggen of ergens anders hoort. Idealiter zouden de juridische kaders en de te maken afwegingen op nationaal of provinciaal niveau moeten worden gemaakt, ook om te voorkomen dat iedere gemeente opnieuw het wiel moet uitvinden óf dat in verschillende gemeenten uiteenlopende regels gelden en er dus ongelijkheid ontstaat in de toepassing van data.

Hiernaast noemt Linda Kool nog een ander struikelpunt: de samenwerking. Voor het aanpakken van maatschappelijke problemen is het heel belangrijk dat je met meerdere partijen gaat samenwerken. Waarbij niet alleen bedrijven, kennisinstellingen en gemeenten, maar ook burgers onderdeel van het proces zijn. Hoe doe je dat op een goede manier? Het loopt vaak spaak op de verschillen tussen bewoners en grote bedrijven. Bewoners zijn gefocust op iets wat voor hen persoonlijk, op straat- of buurtniveau werkt. Grote bedrijven zijn op zoek naar een generieke toepassing van data die ze op grotere schaal in meerdere steden uit kunnen rollen. Anders is het niet rendabel. Dan zou je kunnen zeggen dat lokale bedrijven makkelijker iets lokaal kunnen doen, maar die hebben vaak niet de financiële mogelijkheden en tijd om dat te doen.

Eerste houvast

Hoe ga je nou aan de slag met data in je gemeente? De VNG stelde een aantal principes op die houvast bieden, ook voor kleinere gemeenten. De principes helpen bij het verhogen van het bewustzijn bij gemeenten, en laten je nadenken over vragen als: welke waarden willen we bewaken en onder welke condities doen we dit? Hoe dit vervolgens contractueel kan worden vastgelegd is een volgende stap. Ook daar biedt de VNG de helpende hand met modelcontracten. Deze bieden misschien voldoende mogelijkheden voor kleine concrete projecten, maar voor grote infrastructurele projecten gelden landelijke regels. Hoe kun je gemeenten daarbij helpen? Linda Kool geeft aan dat ondanks deze handvatten én een verhoogd bewustzijn, het nog veel van gemeenten vergt om de volgende stap te zetten.