Programma kansrijk Omgevingswetinstrument om ambities te realiseren

Verslag van de G40-leerkring, 13 september 2018

Veel gemeenten die zich voorbereiden op de Omgevingswet, slaan aan het oefenen met een omgevingsvisie of een omgevingsplan. Maar wat kun je eigenlijk met het instrument ‘programma’, en hoe is de samenhang tussen die drie instrumenten? G40-programmamanagers verdiepten zich erin tijdens de leerkring Omgevingswet en zien goede mogelijkheden om er met hun colleges van B en W mee aan de slag te gaan.

Het programma wordt algemeen gezien als het bruggetje tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan. In een programma kan een gemeente de ambities uit de visie vertalen in concrete activiteiten. Het programma benoemt de maatregelen die worden uitgevoerd, maar hoeft niet per se regels te bevatten; die zitten in het omgevingsplan.
Anouk Baving, projectleider Invoeringsondersteuning van Aan de slag met de Omgevingswet, licht toe dat het programma is bedoeld om een effectieve vertaling van doelen naar beleid te maken. “Samen met de omgevingsvisies, zijn programma’s de belangrijkste instrumenten voor beleidsontwikkeling.” In artikel 3.5 van de Omgevingswet staat over het programma:

  • Bevat een uitwerking van het beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving en/of
  • Bevat maatregelen om aan omgevingswaarden te voldoen en/of
  • Bevat maatregelen om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken

Baving: “Een programma is dus niet hetzelfde als regels stellen, wat vaak wordt gedacht. Je kunt een programma juist benutten voor deregulering.” Het is ook mogelijk om verschillende programma’s met elkaar te combineren. Of om (regionale) samenwerking te vereenvoudigen, door concreet te benoemen wat je samen gaat doen, bijvoorbeeld aan de energietransitie. Een bestuursakkoord kan dan ook onderdeel zijn van een programma, zegt Baving.

B en W versus gemeenteraad

Belangrijk om te weten is dat een programma wordt opgesteld en vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Dit in tegenstelling tot de omgevingsvisie, die door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Voor raden kan het dus handig zijn om na te denken of ze de uitwerking van belangrijke ambities liever in een uitvoeringsparagraaf bij de omgevingsvisie willen zetten, dan in een programma. En hoe de raad er zicht op houdt dat de uitvoering van programma’s nog in lijn is met de doelen uit de visie. Overigens geldt voor een programma wel de motiveringsplicht voor participatie: het college moet aangeven of en hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de totstandkoming van een programma.
Een misverstand dat Baving regelmatig tegenkomt, is de veronderstelling dat een programma een monitoringsplicht met zich meebrengt. Dat is soms, maar niet altijd het geval, afhankelijk van welk type programma wordt gebruikt. Er zijn er vier, waarbij de monitoringsplicht alleen geldt voor de laatste twee typen:

  • Onverplichte programma’s (meest voorkomend)
  • Verplichte programma’s volgend uit EU-regelgeving (zoals actieplan Geluid, Natura 2000)
  • Verplichte programma’s bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde (bijvoorbeeld wanneer het niet lukt om binnen een gestelde termijn een bepaalde hoeveelheid vergroening van de stad te realiseren)
  • Programma’s met programmatische aanpak (zoals de Programmatische Aanpak Stikstof)

Binnen een programma zijn verschillende soorten maatregelen mogelijk. Denk aan de inzet van communicatie- of informatie-instrumenten, de inzet van financiële instrumenten, het aanscherpen van bestaande omgevingsvergunningen, afspraken met organisaties en feitelijke of fysieke maatregelen.

In de komende transitiejaren van de Omgevingswet zal oud beleid doorlopen naast de ontwikkeling van nieuwe programma’s. Baving adviseert gemeenten om dit tweesporenbeleid te benoemen in de omgevingsvisie. “Dat geeft beleidsruimte en is transparant.”

Omgevingswetmanagers: aan de slag met programma’s

Programmamanagers van de G40, deelnemers aan de leerkring Omgevingswet, zien na de uitleg van Anouk Baving en vervolgdiscussie in groepjes genoeg reden om met hun gemeentebestuurders in gesprek te gaan over het instrument programma. Daarbij is het mogelijk om eerst een visie vast te stellen, of eerst een omgevingsplan, of om te werken vanuit beleidsstukken en zo te beoordelen welke opgaven zich lenen voor een programma. Een gemeente kan daarin zelf een volgorde kiezen.
Wel zien ze de noodzaak om in eigen huis eerst beter uit te leggen wat het programma inhoudt en welke kansen het biedt. Zowel aan college- en raadsleden als aan beleidsmedewerkers. Bij de inhoudelijke keuzes voor programma’s lijkt het hen handig om aan te sluiten bij het coalitieakkoord. Verder adviseren ze te onderzoeken of andere (maatschappelijke en private) partijen ook een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van een programma.

Er klinkt een pleidooi om programma’s onder de omgevingsvisie te hangen, voor betere controlemogelijkheden voor de gemeenteraad. Een ander advies is om te werken met gebiedsprofielen, als tussenlaag tussen een visie en een programma. Ook is er het aandachtspunt dat afstemming tussen verschillende programma’s moet worden bewaakt. Tot slot wijzen de programmamanagers erop dat voldoende capaciteit nodig is om programma’s op te stellen en dat integrale afstemming nog lastig kan zijn in sectoraal ingerichte organisaties.

Meer informatie over

Meer informatie over de typen programma’s, hoe die worden gebruikt en welke maatregelen daarin mogelijk zijn, is te vinden op de site van Aan de slag met de Omgevingswet, onder programma.