Participeren: stimuleren of dirigeren?

Verslag van de G40-leerkring, 5 september 2019

Participatie door de initiatiefnemer bij een omgevingsvergunning, wat is de rol van de gemeente?

Participatie door de initiatiefnemer in de context van de Omgevingswet roept veel vragen op. Enerzijds vraagt de Omgevingswet om inspanning door de initiatiefnemer voor het organiseren van het participatieproces. Anderzijds heeft de gemeente de verantwoordelijkheid om alle belangen mee te nemen in de vergunningverlening. Gemeenten kunnen initiatiefnemers wel stimuleren om participatie aan te gaan rondom belanghebbenden van de vergunningaanvraag. Daarover ging de G40 leerkring van 5 september 2019.

Participatie in de Omgevingswet

Het uitgangspunt van het opnemen van participatie in de Omgevingswet is belanghebbenden vroegtijdig te betrekken bij een vergunningaanvraag door initiatiefnemers. De Omgevingswet maakt een duidelijk onderscheid in wat verplichtingen zijn voor gemeenten (kennisgeving en motiveringsplicht) en voor initiatiefnemers (aanvraagvereisten). Als gemeente kan je de initiatiefnemer niet verplichten tot het uitvoeren van participatie. Maar gemeenten kunnen wel stimuleren in het vooroverleg om initiatiefnemers te laten participeren.
Op het eerste gezicht lijkt het gecompliceerd voor een initiatiefnemer om belanghebbenden te betrekken in een participatieproces. “Als je niet hebt geparticipeerd voorafgaande aan de aanvraag, ben je klaar. Als je wel hebt geparticipeerd moet je allemaal dingen aanleveren”, aldus Rick Keim, voorzitter van de themagroep Omgevingswet G40. Echter, zo blijkt later uit de uitleg van Sarah Ros van de VNG, het heeft wel degelijk voordeel voor de initiatiefnemer wanneer zij de belanghebbenden betrekken. Het houdt namelijk de vaart in het proces.

Beoordeling van de Omgevingsvergunningaanvraag

Wanneer de initiatiefnemer een participatieproces heeft doorgelopen, dan ligt de taak bij de gemeente om het participatieproces te beoordelen. Het participatieproces is vormvrij, maar de inhoudelijke uitkomst van de participatie kan worden meegenomen in de beoordeling. De verschillende belangen worden afgewogen als onderdeel van het beoordelen van de aanvraag. Gemeenten kunnen besluiten eventueel zelf zienswijzen op te vragen wanneer in onvoldoende mate belangen duidelijk zijn. Dit kan tot gevolg hebben, dat het besluit op de vergunningaanvraag uitgesteld wordt en de initiatiefnemer niet binnen acht weken zijn vergunning ontvangt.

Uitzondering bestaat wanneer een initiatiefnemer een vergunning aanvraagt voor een onderwerp op de gemeentelijke lijst van gevallen waarbij participatie verplicht is. Dit is geregeld in het amendement van Eijs c.s. In dat geval moet de initiatiefnemer verplicht een participatieproces organiseren en in de aanvraag toelichten hoe het proces is verlopen en wat de resultaten ervan zijn. Als de initiatiefnemer dit niet doet of hier geen informatie over verstrekt, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten.

Hilversum: Neem als gemeente geen naïeve positie in

Joram Grünfeld, programmamanager bij gemeente Hilversum, vertelt over hun ervaringen met participatie door initiatiefnemers. Aan het begin was er veel weerstand op de participatieprocessen, ook vanuit de plantoetsers. Binnen de gemeente heeft een intervisiegroepje een leidraad opgesteld voor de initiatiefnemer. Het participatieresultaat beoordeelt de gemeente Hilversum aan de hand van drie aspecten: ‘belangen in beeld’, ‘hogere kwaliteit plan’ en ‘vergroten draagvlak’. Elk facet wordt zelfstandig beoordeelt en teruggekoppeld (afbeelding 1). Ook benadrukt hij het belang van tussentijdse communicatie; laat de buurt weten dat je niet stil zit en dat de belangen in overweging worden genomen.

belangen-in-beeld

Alkmaar: digitale formats voor de participatieleidraad

Zo vroeg mogelijk in het vergunningaanvraagproces de participatie aangaan en zo hoog mogelijk op de participatieladder, dat is het streven van gemeente Alkmaar. In drie pilotprojecten gaat de gemeente samen met initiatiefnemers aan de slag met participatie. Een digitale leidraad met een stroomschema is opgesteld om initiatiefnemers aan de hand te nemen door het participatieproces (afbeelding 2). Projectleider participatie en communicatie bij gemeente Alkmaar Agnes de Boer legt de onzekerheden van de gemeente bloot. Zullen kleine initiatieven de leidraad wel begrijpen? Moet er een light-versie van de leidraad komen? De verantwoordelijkheid voor de participatie ligt bij de initiatiefnemer en de rol van de gemeente in het participatieproces kan in de praktijk per casus verschillen. Gemeenten moeten op zoek naar het evenwicht tussen ‘eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer’ en ‘gemeentelijke randvoorwaarden’, stelt De Boer.

stroomschema

Wat is de rol van de communicatiemedewerker?

De rol van de communicatiemedewerker in de vergunningverlening en bij het opzetten van participatieprocessen is ook van belang. Uit de discussies blijkt het belang om onderscheid te maken in het proces tussen een communicatiedeskundige en een participatiedeskundige, iedere gemeente vult dit anders in. Ook is het belangrijk dat binnen de gemeenten het helder is wat de (toekomstige) participatieprocessen betekenen voor de besluitvorming. Een leidraad opstellen, zoals de gemeente Hilversum en Alkmaar hebben gedaan, lijkt hierbij nuttig te zijn.
De conclusie is dat de rol van de gemeente in het participatieproces bij vergunningverlening per gemeente verschillend wordt ingevuld. Doordat de Omgevingswet geen vaste eisen stelt, hebben gemeenten de kans hun rol naar eigen wens in te vullen. Enerzijds kiezen gemeenten voor een ondersteunende of stimulerende rol, anderzijds houden gemeenten liever de touwtjes in handen en nemen ze meer een dirigerende rol in.

Participatieversneller-app

De participatieversneller-app is een hulpmiddel voor programmamanagers en raadsleden bij het opstellen van het participatiekader. Deze Think!-app is ontwikkelt door het ministerie van BZK in initiatief van Wouter Bosch, VPNG en Alinda van Bruggen. De app ondersteunt het proces bij het opzetten van het participatiekader door middel van de juiste vragen te stellen.