Participatie onder de Omgevingswet: ‘Het is niet: lever uw verlanglijstje maar in’

De Omgevingswet vraagt om vroegtijdig nadenken over participatie. Participatie heeft voor waterschappen, net zoals voor gemeenten, drie betekenissen: ze kunnen zelf regievoerder zijn van een participatietraject, ze kunnen participant zijn of ze hebben de rol als vergunningverlener. Op 1 januari 2021 moet participatie deel uitmaken van het besluitvormingsproces van waterschappen. De Omgevingswet schrijft wel voor dat participatie moet plaatsvinden, maar hoe dit gebeurt is vormvrij. Wat voor kaders geef je dan mee voor de participatietrajecten? En gelden dezelfde regels voor het waterschap en de initiatiefnemers? Tijdens de derde leerkring Omgevingswet voor waterschappen op 3 december 2019 bogen de Programmaleiders Implementatie Omgevingswet (PIO’ers) zich over deze vraagstukken.

Participatie in de Omgevingswet staat voor het zo vroegtijdig mogelijk meenemen van belanghebbenden bij ingrepen in de fysieke leefomgeving. Dit betekent niet dat iedereen zijn verlanglijstje mag inleveren bij de overheden. Het bevoegd gezag blijft verantwoordelijk voor een goede afweging van belangen en zorgvuldige besluitvorming. Het in beeld brengen van belangen (participatie) en het afwegen van deze belangen (besluitvorming) zijn hierin twee losse vraagstukken. Verwachtingsmanagement, communicatie en het stellen van kaders is daarom van belang.

Participatiehandreiking

De Omgevingswet gaat uit van ‘ja, mits…’ in plaats van het huidige ‘nee, tenzij…’. Voor de aanvragen waarvoor de initiatiefnemer een vergunning nodig heeft wordt de initiatiefnemer gevraagd participatie uit te voeren. Opvallend is dat participatie niet verplicht is. Bij een vergunningaanvraag moet de initiatiefnemer enkel aangeven óf en hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat met de resultaten is gedaan.

Om de initiatiefnemer en het waterschap richting te geven in wat verwacht wordt van participatie, is een vorm van een participatiehandreiking wenselijk (maar ook niet verplicht om te hebben). Het lastige van een handreiking op participatie is dat het waterschap de initiatiefnemers niet te veel beperkingen wil op leggen, maar tegelijkertijd wil het waterschap ook tot goede besluitvorming kunnen komen op basis van de uitkomsten van de participatie. Ondanks dat vergunningverlening maatwerk is, helpen bandbreedtes bij het uitvoeren en het beoordelen van participatie. Ook bij het opstellen van eigen participatietrajecten bij projecten kan een participatiehandreiking voor duidelijkheid en eenduidigheid zorgen binnen het Waterschapshuis.

Practice what you preach

Het is raadzaam voor waterschappen dat zij voor 2021 hebben nagedacht over hoe zij omgaan met participatie onder de Omgevingswet. Welk doel hanteer je? Op welke kaders zet je in? Door vanuit het perspectief van diverse participanten te kijken, denken de PIO’ers na over welke richtlijnen ze participanten willen meegeven in een participatietraject.

Hieronder een aantal aandachtspunten voor een participatiehandreiking:

• Maak het doel van de participatie helder voor alle betrokkenen.
• Maak als bevoegd gezag heldere procesafspraken met je partners: wie wordt wanneer betrokken en op welke manier?
• Zorg dat de verwachtingen van de betrokkenen in lijn staan met de verwachtingen van de overheden.
• Zorg voor gelijkwaardigheid aan de gesprekstafel. Bijvoorbeeld een bestuurder tegenover bewoners kan het gesprek beperken.
• Let op de gebruikte taal. Professionals zijn geneigd terug te vallen in vakjargon. Ook moet gelet worden op het gebruik van woorden zoals ‘mogelijkheden’ en ‘ruimte bieden’, dit levert wellicht andere verwachtingen op bij gesprekspartners dan geïnitieerd wordt.
• Realiseer je als waterschap dat het best een opgave is voor initiatiefnemer om een participatietraject van de grond te krijgen.
• Spreek als één overheid richting de maatschappij.

Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en gemeente Alkmaar presenteerden tijdens de bijeenkomst hun ervaringen en leermomenten met participatie. Gemeente Alkmaar streeft ernaar om participatie zo hoog mogelijk op de participatieladder uit te voeren. Initiatiefnemers krijgen kaders mee voor het opzetten van participatietrajecten in de vorm van een participatieleidraad. Omdat participatie onder de Omgevingswet vormvrij is, kan het bevoegd gezag geen eisen stellen aan de vorm van participatie die de initiatiefnemer kiest. Het bevoegd gezag kan enkel stimuleren dat de initiatiefnemer een goed proces inricht en daar een handreiking voor bieden, zoals de participatieleidraad van Alkmaar.

Bestuurlijke rolverdeling bij participatie

Het waterschapsbestuur, zowel het dagelijks bestuur (DB) als het algemeen bestuur (AB) gaan werken met participatie vanaf 2021. De rol van het DB is ten eerste een visie op participatie te ontwikkelen samen met het AB. Daarnaast organiseert het DB participatie in eigen besluitvormingstrajecten zoals het waterbeheerprogramma of vergunningen eigen dienst. Ook kan het DB participeren in trajecten van gemeenten en provincies. Ten slotte is het DB betrokken bij besluitvorming bij participatieprocessen bij vergunningaanvraag.
Ook het AB heeft meerdere rollen. Ten eerste de kaderstellende rol, wat vindt je als waterschap belangrijk, binnen welke kaders kan participatie plaatsvinden? Ten tweede de vertegenwoordigende rol: ben je als AB een luisterend oor of ga je in op de discussies? Ten derde de controlerende rol, hierbij komen vragen kijken zoals: is ook de zwijgende meerderheid aan bod geweest? Is de afweging voldoende integraal geweest? Is het participatieproces goed verlopen? Een visie op de beoogde participatie draagt bij aan een goede start met de Omgevingswet op 1-1-2021.