"Participatie is geen doel op zich, maar een middel om tot kwaliteit te komen"

Verslag G40 / G4 – leerkring Omgevingswet, 22 april 2021, over ‘participatie’

Participatie bij ruimtelijke besluiten en initiatieven is allesbehalve een nieuw fenomeen. Toch wordt participatie veelal in één adem genoemd met de nieuwe Omgevingswet, die zoals het nu lijkt op 1 januari 2022 wordt ingevoerd. De wet verandert namelijk enkele randvoorwaarden waarbinnen overheden en initiatiefnemers participatie moeten organiseren. Tijdens de laatste G40/G4-leerkring Omgevingswet ging de VNG in op de meest relevante wijzigingen die schuilen onder de ‘participatieparaplu’, inclusief de voorbereiding die dit voor gemeenten meebrengt. De gemeenten Amersfoort, Alkmaar, Breda, Ede en Haarlemmermeer lieten vervolgens zien hoever ze met dat ‘huiswerk’ zijn en welke keuzes ze maken.

Spieken mag: de VNG over wettelijke plichten en keuzes

Welke nieuwe of gewijzigde verplichtingen geeft de Omgevingswet mee aan gemeenten? En welke vrijheid biedt de wet aan gemeenten om participatieprocessen van derden in te kaderen? Voor dit type vragen heeft de VNG een zogeheten spiekbriefje opgesteld, inclusief verwijzingen naar de bewuste wetsartikelen. Sarah Ros en Pascale Georgopoulou klapten de participatieparaplu uit en deelden de meest cruciale aanpassingen, waaronder het verplichte participatiebeleid en de (on)mogelijkheden om eisen te stellen aan participatie door initiatiefnemers.

  • Participatiebeleid: gemeenten dienen aan te geven hoe ze bij het opstellen van kerninstrumenten als het omgevingsplan, programma’s en de omgevingsvisie aan participatie hebben opgepakt en wat daar de resultaten van zijn. Dat heet de participatiemotivering en is bij dit soort gemeentelijke beleidstukken onder de Omgevingswet niet nieuw. Wat wel nieuw is, is de plicht om aan te geven hoe hierbij invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid. Ofwel: gemeenten moeten participatiebeleid hebben of maken, dat kaders biedt voor de participatie die ze zelf organiseert. De noodzaak hiervan volgt uit een in 2020 aangenomen motie van Eerste kamerlid Jopie Nooren.
  • Participatie door de initiatiefnemer: de participatiemotivering die voor gemeenten zelf geldt, geldt niet voor initiatiefnemers. Maar zij moeten bij het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning wel aangeven of ze belanghebbenden hebben betrokken, en zo ja, hoe ze dat hebben gedaan en wat daarvan de resultaten zijn. De gemeente kan een vergunning echter niet weigeren als een initiatiefnemer de vraag of belanghebbenden betrokken zijn, met nee beantwoord. Juridisch gezien wordt dan namelijk voldaan aan de participatie-aanvraagvereiste. Kan de gemeente dan helemaal geen invloed uitoefenen? Jawel: als het gevoerde participatieproces in haar ogen onvoldoende is, kan het bevoegd gezag de vergunningaanvraag als ontwerp ter inzage leggen. Ook kan ze een zienswijze vragen aan derden, of zelf ‘aanvullend contact met derden’ zoeken, bijvoorbeeld met belanghebbenden die niet of beperkt zijn betrokken. Kortom: de gemeente weigert de aanvraag in die gevallen niet, maar biedt belanghebbenden met procedurele ingrepen alsnog de kans om hun inbreng te geven, alvorens ze een besluit neemt.
  • Gevallen waarbij participatie tóch verplicht is: gemeenten hebben de mogelijkheid om ontwikkelingen te benoemen, waarbij initiatiefnemers wel degelijk moeten aantonen dat er een participatieproces is geweest. In die gevallen is het ontbreken daarvan reden voor het niet in behandeling nemen van de vergunningaanvraag. Het is aan de gemeenteraad om deze ‘lijst met gevallen’ vast te stellen. Hoe de initiatiefnemer de participatie organiseert, is aan hem of haar, maar veel gemeenten bieden een leidraad of inspiratie. Wel is het zo dat de verplichting alleen ziet op het voeren van participatie en niet op de wijze hoe die plaatsvindt.

Presentatie Sarah Ros: participatie en het VNG-spekbriefje – G40/G4 leerkring Omgevingswet

De belangrijkste uitdagingen op een rij

Participatiebeleid opstellen, initiatiefnemers informeren en begeleiden bij de nieuwe werkwijze, al dan niet een lijst van gevallen opstellen waarbij participatie verplicht is: het vergt keuzes van bestuurders en veel ambtelijke voorbereiding om die per 1 januari 2022 wereldkundig en werkend te hebben. De deelnemers aan de leerkring zien er uitdaging in en maken voortgang. Wat vinden zij op dit moment het meest uitdagend aan ‘Omgevingswetgerelateerde participatie’? We haalden het op en vatten de meest gehoorde punten samen.

  • Participatiebeleid opstellen: van uitgangspunten naar helder beleid en beleidsregels
  • Reikwijdte participatiebeleid: verbreden en de link leggen naar gemeentelijke participatie in andere domeinen? De één neigt naar ja, den ander houdt het liever klein en beheersbaar.
  • Hoe kom je tot een lijst van gevallen waarbij participatie verplicht is?
  • Als het participatiebeleid er eenmaal is, hoe borg je dat dan in de uitvoering? Dat heeft te maken met duidelijkheid over rollen, verantwoordelijkheden en werkprocessen, de beschikbare capaciteit en ook met gedragsverandering van medewerkers.
  • Hoe help je de raad haar rol te pakken? Welke uitleg en welk proces hoort daarbij?

Participatie in de grootstedelijke praktijk

De gemeenten Amersfoort, Breda en Haarlemmermeer lieten de deelnemers zien waar zij op het onderwerp participatie staan. Zo hebben ze in Haarlemmermeer voor verschillende type initiatieven brochures gemaakt voor initiatiefnemers: van nieuwe ontwikkelingen tot verbouwplannen en vergunningsvrij bouwen. Breda heeft een participatieleidraad gemaakt, vanuit het idee dat participatie door zowel de gemeente als door initiatiefnemers strakker kan. Ook bieden ze met PlanBreda een platform dat mensen de mogelijkheid biedt te participeren. Niet alleen gemeentelijke projecten, maar initiatieven van bewoners en bedrijven kunnen er gebruik van maken. De gemeente Amersfoort vertelde over haar participatiegids en over de gevolgen die de nieuwe werkwijze heeft voor VTH-werkprocessen.

Presentaties

Presentatie Amersfoort

Praktijkvoorbeeld Participatie in de gemeente Haarlemmermeer