Onderweg naar nieuwe woonwagenstandplaatsen

De lokale en praktische vertaling van het nieuwe mensenrechten-proof woonwagenbeleid

Hoe ontwikkel je een nieuw, mensenrechten-proof lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid? Hoe zorg je voor actieve betrokkenheid van woonwagenbewoners bij het gezamenlijk opstellen van de gemeentelijke woonvisie? En wat is er nodig in de samenwerking met woningcorporaties en andere partners voor het daadwerkelijk realiseren van nieuwe standplaatsen? In de Community of Practice (CoP) Lokaal Woonwagenbeleid dachten veertig deelnemende gemeenten en samenwerkingspartners tijdens acht bijeenkomsten na over deze vragen. Dat leverde een praktische vertaling op voor het nieuwe gemeentelijk woonwagenbeleid. In dit artikel delen we de belangrijkste lessen en inzichten.

Het beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (2018) vergt een omslag in denken en doen van gemeenten en samenwerkingspartners. Het woonwagenbeleid is er jarenlang op gericht om woonwagenbewoners te laten integreren in de Nederlandse samenleving. Hiervoor was normalisatie het uitgangspunt van het Nederlandse woonwagenbeleid. De overheid wenste Roma, Sinti, (handels)reizigers en rondtrekkende kermisexploitanten en circusartiesten (voor de leesbaarheid hierna: woonwagenbewoners) net als ‘gewone’ burgers te behandelen ofwel ‘normaal’. Bedoeld of onbedoeld was het gevolg dat hun culturele identiteit, zoals het leven in een woonwagen, niet behouden werd. In de beleidspraktijk leidde dit ertoe dat sommige gemeenten en woningcorporaties de woonwagenlocaties en het aantal standplaatsen afbouwden en soms volledig lieten verdwijnen. Deze beleidspraktijk is na een aantal cruciale internationale, Europese en nationale mensenrechtelijke uitspraken en ontwikkelingen onhoudbaar gebleken (voor een mensenrechtelijk perspectief op het Nederlandse woonwagenbeleid, zie Huijbers, 2015). Het huidige beleidskader biedt een nieuwe, inclusieve én beschermende benadering van de woonwagencultuur en faciliteert het woonwagenleven. Het vraagt met andere woorden om een mensenrechten-proof woonwagenbeleid.

Bewustwording en erkenning

Woonwagenbewoners hebben een eeuwenlange en van generatie op generatie overgedragen traditie waarbij het in nauw sociaal- en familieverband wonen en het op nomadische levenswijze vrij rondtrekken en beroepsmatig reizen (de trekvrijheid) in woonwagens van hout en op wielen, bepalende uitingen zijn van hun culturele identiteit.

Wie oog heeft voor diversiteit in de samenleving, zich verdiept in de identiteit en historische achtergrond van woonwagenbewoners, en zich bewust is van de geschiedenis die gepaard ging met verschillende fasen van uitsluiting en discriminatie, neemt een open en lerende houding aan. Wanneer je de woonwagenbewoners echt leert kennen en regelmatig contact onderhoudt, krijg je meer inzicht in hun specifieke woonbehoefte en begrip voor de woonwagencultuur. Dat bewustwordingsproces biedt nieuw perspectief en is bepalend voor de omslag in beleid. Maar het kost tijd. Het komt neer op anders kijken en samen praktische slagen voor bewoners weten te maken. “We moeten leren normaal omgaan met bijzondere dingen. En gewoon, doen!”, zoals Jack van der Bent, senior specialist Woonwagens bij gemeente Eindhoven en deelnemer aan de CoP, samenvatte.

De woonwagencultuur is tevens een in Nederland en wereldwijd erkende cultuur. Daarvoor is de Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland (VBWN) opgericht. Deze heeft zich hiervoor actief en met succes ingezet. Sinds 2014 staat de woonwagenlevensstijl op de Unesco-lijst voor immaterieel cultureel erfgoed. Vier jaar later volgt de Rijksoverheid. Gemeenten zijn nu aan zet voor een officiële erkenning die recht doet aan de status van woonwagenbewoners en hun positie beschermt om invulling te geven aan een mensenrechten-proof woonwagenbeleid.

Lokale bouwstenen beleidskader

Tijdens de CoP Lokaal Woonwagenbeleid werkten gemeenten aan de lokale vertaling van de bouwstenen die het beleidskader aanreikt voor mensenrechten-proof woonwagenbeleid:

  • Woonvisie en mensenrechten-proof woonwagenbeleid
    Borging van mensenrechten in beleid en blijvende aandacht hiervoor is essentieel. De omslag in beleid naar het beschermen van de culturele identiteit en het actief faciliteren van het woonwagenleven komt op gang. Het belang van mensenrechten biedt inspiratie voor gemeenten en dit komt op steeds meer plekken terug in de gemeentelijke woonvisie.
  • Behoeftepeiling naar standplaatsen
    Gemeenten inventariseren in de regel zelf de standplaatsbehoeften. Een enkele keer neemt de provincie of regio het voortouw, zoals de provincie Limburg die de behoefte-inventarisatie van dertig gemeenten coördineerde. Om behoeften te inventariseren, heb je contact met bewoners. Zo komen de ontmoetingen en gesprekken op gang. Dit is een goede opstap voor het versterken van de onderlinge relaties en een goede basis voor het nieuwe beleid.
  • Bewonersparticipatie, (zelf)organisatie en overleg tussen gemeenten en bewoners
    Op verschillende plekken investeren zowel gemeenten als bewoners in een blijvende overlegstructuur. Bewoners worden betrokken en zetten zich op hun beurt actief in. Die actieve betrokkenheid, eventueel met een eigen werkgroep, bewonerscommissie of (belangen)vereniging van huurders/bewoners in de beleidsvorming en -uitvoering, loont.
  • Rol- en taakverdeling tussen gemeenten en woningcorporaties
    Het beleidskader maakt de verantwoordelijkheden en rolverhoudingen veel duidelijker. Dit kan op sommige punten nóg explicieter, vinden gemeenten en woningcorporaties, zodat er nog minder interpretatieruimte is voor hun rol- en taakverdeling.

Taak- en rolverdeling na decentralisatie woonwagenbeleid

Na intrekking van de Woonwagenwet in 1999 werd het woonwagenbeleid gedecentraliseerd. Het Rijk trok zich terug en de verantwoordelijkheid voor het woonwagenbeleid werd naar gemeenten overgeheveld. Het eigendom over standplaatsen werd later veelal overgedragen van gemeenten op woningcorporaties, waarbij inmiddels het grootste gedeelte in bezit is van corporaties (Companen, 2018). Woningcorporaties nemen nu ook steeds vaker de feitelijke uitvoering van het woonwagenbeleid op zich. Ze verhuren standplaatsen, wijzen ze toe en zorgen voor het technisch en sociaal beheer van woonwagenlocaties. Corporaties kiezen er op hun beurt soms voor om het beheer uit laten voeren door een commerciële marktpartij, zoals Nijbod, of om samen een beheerstichting of BV op te richten. Een heldere rol- en taakverdeling en goede relaties tussen woonwagenbewoners en instanties zijn bepalend voor het succes van nieuw lokaal woonwagenbeleid.

Draagvlak en betrokkenheid creëren

Het beleidskader stelt dat gemeenten de regie moeten voeren en het mensenrechten-proof woonwagenbeleid een vaste plek moeten geven in het lokale volkshuisvestelijk beleid. Voor de invulling van deze maatschappelijke rol wordt van gemeenten verwacht dat ze betrokken zijn, weer meer zelf doen en daarom de eigen organisatie op orde brengen. Tijdens de CoP hebben we geleerd dat veel gemeenten zich inspannen om te zorgen dat het nieuwe beleid landt binnen de gemeentelijke organisatie. Het zorgt voor draagvlak als een wethouder een positieve boodschap uitdraagt en betrokken is bij het beleid. De Groningse wethouder Roeland van der Schaaf gaat bijvoorbeeld graag het gesprek aan met woonwagenbewoners en zorgt dat het onderwerp goed vertakt is binnen de eigen organisatie: ‘’Door naar de locaties toe te gaan en te praten met de doelgroep is er bij mij een gevoel ontstaan. Ik nodig en draag uit dat er in Groningen aandacht is voor deze doelgroep en ruimte voor hun bijzondere woonvorm. Dat doe ik niet alleen. Ook de raad maakt zich hard voor de woonwagenbewoners.’’

Verschillende CoP-deelnemers willen het woonwagenbeleid een plek geven in de woonvisie. Met de woonvisie als basis kun je samen met woningcorporaties en huurders(organisaties) tot prestatieafspraken komen over de realisatie van nieuwe standplaatsen. Gemeente Schiedam zet ook andere instrumenten in om het woonwagenbeleid te laten landen in reguliere processen, zoals de Regionale Huisvestingsverordening. “Dit is dé manier om onze partners aan te haken”, legde de Schiedamse wethouder Fahid Minhas uit.

Het ontwikkelen van standplaatsen

Het ontwikkelen van nieuwe standplaatsen is misschien wel het belangrijkste thema van het beleidskader. De wettelijke taak voor het bouwen, verhuren en beheren van nieuwe standplaatsen ligt bij woningcorporaties, althans ‘voor zover deze tot de doelgroep behoren’ (beleidskader, p.7). Dat klinkt als een heldere, en vanuit de Woningwet 2015, herkenbare taak. Maar de praktijk blijkt weerbarstig. Woningcorporaties zijn vaak terughoudend in de uitbreiding van het aanbod aan standplaatsen. En geven aan dat ze worstelen met hun eigen rol.

Woningcorporaties zijn voortdurend op zoek naar de balans tussen hun maatschappelijke rol en de financieel-economische overwegingen die zij moeten maken (Haest, 2019). Zo streven corporaties naar een kostendekkende exploitatie van woonwagens en standplaatsen, maar slagen daar vooralsnog niet in. Corporaties en gemeenten zien dat woonwagens een relatief hoge investering vergen in vergelijking met reguliere sociale huurwoningen. Wagens hebben een relatief korte levensduur, geen restwaarde en standplaatsen hebben een groot ruimtebeslag. Woonwagens concurreren dus met andere woonproducten om ruimte en geld. Door de Woningwet 2015 zijn de rol en taken van woningcorporaties afgebakend en de programmatische en financiële mogelijkheden beperkt (Platform31, 2018; Hochstenbach & Van Gent, 2018). Ondanks deze inperking bestaat er geen twijfel over de grote maatschappelijke rol die woningcorporaties hebben in het huisvesten van woonwagenbewoners.

Omdat woningcorporaties zich bij hun kerntaak, het huisvesten van de sociale doelgroep, moeten houden, rest de vraag hoe en door wie standplaatsen ontwikkeld worden die niet tot de kerntaak van corporaties behoren: standplaatsen voor de midden- en hogere inkomens. Het beleidskader legt bepaalde verantwoordelijkheden bij woningcorporaties die volgens hen in samenspel met gemeenten en andere partijen moeten worden opgepakt. Volgens corporaties zijn gemeenten eerst aan zet met de behoeftepeiling naar particuliere standplaatsen en de visieontwikkeling op het mensenrechten-proof woonwagenbeleid.

De maatschappelijke (her)waarde(ring) voorop

Voorbeelden uit de CoP leren ons dat een gemeente die in woord en daad het goede voorbeeld geeft, de juiste randvoorwaarden creëert om partijen mee te krijgen op de route naar nieuwe standplaatsen. “Je moet je niet blindstaren op de financiën”, tipt wethouder Van der Schaaf (gemeente Groningen), “maar juist ook kijken naar de maatschappelijke waarde van het woonwagenleven. Laat zien hoe prettig de mensen wonen en benadruk daarbij ook de maatschappelijke kant; het mantelzorgen en de sterke sociale cohesie op de woonwagenlocaties.” Als de woonwagencultuur als immaterieel cultureel erfgoed erkend wordt en de maatschappelijke positie wordt verbeterd, zal de maatschappelijke waarde groeien.

Voor het oplossen van het financiële en ruimtelijke vraagstuk van nieuwe standplaatsen is herwaardering en creativiteit nodig. Zoek de samenwerking op met woningcorporaties en marktpartijen en durf out of the box te denken. Denk bijvoorbeeld aan meervoudig en duurzaam ruimtegebruik. Nu bevinden standplaatsen zich vaak op afgelegen plekken aan de rand van een gemeente. Welke andere locaties zijn ook te gebruiken als standplaats? Of denk aan de combinatie met andere opgaven zoals energieneutraal bouwen. Of zoek de mogelijkheden in de combinatie met de duurdere vrije sector standplaatsen. Deze kunnen de financieel onrendabele plaatsen (mede) financieren. Slimme combinaties maken woonwagens een aantrekkelijk woonproduct en kunnen standplaatsen beter financieel haalbaar maken. Daarbij is het belangrijk om woonwagenbewoners in het beginstadium bij het proces te betrekken, om tegemoet te komen aan hun behoeften en wensen. Zorg daarom dat woningcorporaties, hun huurders(organisaties) en woonwagenbewoners met elkaar in gesprek zijn. Als gemeente kun je dit gesprek op gang brengen.

Oproep naar Rijk én provincies

Het realiseren van nieuwe standplaatsen vergt tijd, ruimte, geld en de wil om het mogelijk te maken. In de CoP werd benadrukt dat gemeenten afhankelijk zijn van de politiek-bestuurlijke context en het financieringsvraagstuk om de realisatie te versnellen. Het Rijk en de provincie worden, volgens de CoP-deelnemers, verzocht actiever met gemeenten mee te denken over ruimtelijke en financiële vraagstukken bij woonwagenstandplaatsen. Ze kunnen met landelijk en provinciaal beleid ondersteuning bieden en als subsidievertrekker de realisatie van standplaatsen een duw in de rug geven. Ook zien veel deelnemers graag een actievere bijdrage vanuit de provincies bij de coördinatie, programmering en regionale planning van standplaatsen. De provincie kan het onderwerp legitimiteit verlenen en de urgentie bij verschillende stakeholders duidelijk maken. Het Rijk mag op haar beurt samen met provincies een actievere rol spelen in het monitoren van de voortgang van de ontwikkeling van standplaatsen. Dit moet verder gaan dan alleen het aantal standplaatsen bijhouden. Het Rijk en de provincies zouden in het reguliere woonbeleid van gemeenten en in de regiodeals tussen Rijk en regio’s meer aandacht moeten vragen voor de realisatie van nieuwe standplaatsen en de uitvoering daarvan in het ruimtelijk-fysieke domein.

‘Fysiek’ en ‘sociaal’ verweven: de integrale oplossingsrichting

Hoewel het beleidskader zich strikt richt op de fysieke kant van het wonen in woonwagens, valt op dat gemeenten die echt grote slagen hebben gemaakt, inzetten op een verweven aanpak van fysiek en sociaal (zie praktijkvoorbeeld De basis op orde). Op veel woonwagenlocaties zijn, tegen de achtergrond van relatief afwezige en nalatige overheden, verschillende soorten achterstanden en onrechtvaardigheden ontstaan. Dit werkt niet alleen door in de kwaliteit van de leefomgeving, maar ook in de sociaaleconomische positie van de bewoners en in het contact en vertrouwen tussen bewoners en instanties. Om die reden kiezen veel gemeenten voor een aanpak die recht doet aan deze verschillende vraagstukken. Bülent Işık is wijkmanager in Zeist en heeft nauw contact met de woonwagenbewoners. “Luisteren en erkenning geven aan de nalatigheid uit het verleden zijn belangrijk voor het contact. Je moet consequent en duidelijk zijn over wat wel en niet kan: als je a zegt moet je ook b zeggen”, aldus Işık.

De actieve inzet vanuit het Rijk, de provincies, de verantwoordelijke gemeenten en betreffende woningcorporaties in combinatie met een integrale benadering vanuit het fysieke en sociaal domein, zorgt voor een verweven aanpak met inzet voor de woonvorm, de maatschappelijke positie van woonwagenbewoners en de onderlinge vertrouwensrelaties. Want dat is nodig om het mensenrechten-proof woonwagenbeleid en daarmee de integratie van woonwagenbewoners met behoud van hun culturele identiteit écht te doen slagen.

Kennis- en leerprogramma Lokaal woonwagenbeleid

Het onderdeel Community of Practice zit erop, maar het Kennis- en leerprogramma Lokaal Woonwagenbeleid staat zeker niet stil. Alle kennis en ervaringen delen we op de projectpagina. Daar vindt u bijvoorbeeld vraag en antwoord en praktijkvoorbeelden. Ook delen we daar nieuwe ontwikkelingen. Verschillende deelnemers, bewoners en experts bij het programma komen aan het woord in (duo)interviews, columns en persoonlijke blogs. Met een nieuwe publicatie (verwacht voor de zomer) zoomen we in op het perspectief en verdiepen we ons in de rol van woningcorporaties bij het nieuwe woonwagenbeleid.

Eind dit jaar volgt een documentaire over dit onderwerp. De première gaat gepaard met een inhoudelijke en feestelijke slotbijeenkomst. De fysieke en digitale mogelijkheden hiervoor worden verkend. Hieronder ziet u alvast een impressie van de laatste CoP bijeenkomst in Groningen.

Automatisch op de hoogte blijven? Schrijf u dan in voor de Platform31 nieuwsbrief.