Omgevingswet en erfgoed: aan de slag met informatie en participatie

Verslag van een excursie in Leiden

Wat betekent de Omgevingswet voor de manier waarop gemeenten omgaan met erfgoed? Bieden de Omgevingswetmotto’s als ‘ruimte voor de initiatiefnemer”, ’minder regels, meer vergunningvrij’ en ‘integrale besluitvorming’ straks kansen of juist bedreigingen voor beschermwaardige gebouwen en gebieden? Goede informatievoorziening en aandacht voor participatie en interne werkprocessen zijn cruciale aandachtspunten.

Een groep gemeenten met historische binnensteden en enkele externe experts bogen zich over deze vraag tijdens een excursie in Leiden. Platform31 organiseerde de inspiratie-bijeenkomst op verzoek van de gemeente Amsterdam, die zich voorbereidt op de Omgevingswet. Collega’s uit het erfgoed- en het ruimtelijke domein van zeven gemeenten wisselden in de Leidse Hortus Botanicus hun eerste ideeën en ervaringen uit.

Een stadswandeling door de binnenstad van Leiden brengt meteen diverse dilemma’s aan het licht. Zoals de verschillende belangen die spelen in een historische binnenstad, waar winkelen, wonen, horeca en erfgoed om ruimte vragen. Ruimte bieden aan ondernemers, vastgoedeigenaren en investeerders kan ten koste gaan van erfgoedwaarden. Bijvoorbeeld als studenten in een grachtenpand historische wandbekleding als prikbord gebruiken. Of als ondernemers met nieuwe gevels en uitstallingen ingrijpen in het aanzicht van een historische winkelstraat.

Zulke situaties kunnen een gevolg zijn van slechte afstemming tussen gemeentelijke afdelingen of het ontbreken van een bestuurlijke belangenafweging. Wat dat betreft biedt de Omgevingswet kansen, met uitgangspunten zoals integraal werken en afwegingsruimte. In theorie betekent dit namelijk dat collega’s van erfgoed, ruimtelijke ordening, economie, wonen en toerisme beter met elkaar afstemmen, en dat al deze belangen bestuurlijk worden afgewogen. Belangrijk is dan wel dat de werkprocessen daar op worden aangepast en dat informatie over erfgoed voor iedereen goed toegankelijk is.

Ruimtelijke kwaliteit regelen via een omgevingsplan

Voor gemeenten die hiermee aan de slag willen, laten enkele experts zien welke kennis en informatie al beschikbaar is. Flip ten Cate, directeur van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), richt zich op het omgevingsplan, waarin een gemeente regels over ruimtelijke kwaliteit kan opnemen, die ook voor erfgoed van belang zijn Dit kan via open of gesloten normen en regels.

Past een initiatief binnen een gesloten regel (een regel die zegt: ‘dit mag hier’) dan is het initiatief vergunningvrij. Er is dan ook geen kwaliteitsadvies nodig. Dat is wel het geval bij open normen, die gelden in gebieden waar voor initiatieven een beleidsinterpretatie nodig is. Met open normen of regels in het omgevingsplan (‘hier moet u rekening mee houden’) zeg je dat een activiteit pas is toegestaan als geen afbreuk wordt gedaan aan de erfgoedwaarden. Hier is een kwaliteitsadvies nodig om te kijken hoe je een initiatief toch kunt realiseren met zo min mogelijk schade aan erfgoedwaarden.

In de situatie dat een initiatief in strijd is met omgevingsplan, is een buitenplanse vergunning nodig. De Omgevingswet biedt het gemeentebestuur de afwegingsruimte om te beslissen of die vergunning kan worden verleend (volgens het ja, mits-principe). Ten Cate betoogt dat in deze gevallen een onafhankelijk meerwaardeadvies over de omgevingskwaliteit gewenst is, om een goede uitspraak te kunnen doen over de maatschappelijke meerwaarde van een initiatief.

Zorgplicht, ook voor erfgoed

Dat een initiatief vergunningvrij is, betekent niet dat het ook ‘regelvrij’ is. Dirk van de Rijdt, van KuiperCompagnons, gaat met een Erfgoed ABC in de Omgevingswet onder andere in op de zorgplicht. De algemene zorgplicht in de Omgevingswet verplicht iedereen om voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht te nemen bij het ontplooien van activiteiten. De zorgplicht kan ook voor erfgoed worden toegepast, stelt Van de Rijdt. “Als je als eigenaar had kunnen weten dat je met je handelen het erfgoed beschadigt, ben je daarop aan te spreken. Dit betekent wel dat informatie voor initiatiefnemers goed toegankelijk moet zijn.”

Als burgers en initiatiefnemers snel de informatie kunnen vinden die ze nodig hebben voor een initiatief, is het mogelijk om veel kracht uit de samenleving te benutten. Volgens Van de Rijdt moet het omgevingsplan ervoor zorgen dat de overheid snel antwoord kan geven op een idee of aanvraag, zonder dat de indiener langs allerlei loketten moet. “In het omgevingsplan moet een duidelijk haakje zitten om erfgoedbelangen af te wegen. Ook de interne informatievoorziening moet op orde zijn om een integrale afweging te kunnen maken.”

Waardenkaarten in Leiden

Gemeente Leiden is al een eind op weg. De gemeente maakte een website met een interactieve erfgoedatlas, vertelt Matthijs Burger van Erfgoed Leiden. Die is zowel bedoeld voor het publiek dat meer wil weten over erfgoedthema’s zoals het Leidens Ontzet, als voor initiatiefnemers en beleidsmakers. De atlas is gevuld met inhoudelijke kaarten over locaties en afmetingen van het Leidse erfgoed. Ook is er een waarderende kaart, die aangeeft wat de waarde van het erfgoed is, op inhoudelijke gronden.

Leiden is met regiogemeenten bezig om het thema erfgoed uit te werken voor hun gezamenlijke omgevingsagenda (die bindend is voor de afzonderlijke omgevingsvisies). “We brengen de belangrijkste erfgoedwaarden in het gebied in beeld”, vertelt Matthijs Burger. “Die gaan vaak over gemeentegrenzen heen, bijvoorbeeld als het over landschappen gaat. De volgende stap is een beleidsmatige ambitiekaart. Dat is ingewikkelder. Dan gaat het over vragen zoals: welke kant moet het op met het veenweidegebied? Welke belangen wegen zwaarder?”

Vóór de Omgevingswet in werking treedt, wil Leiden alle informatie over erfgoed vertalen in verhaallijnen, of gebiedskarakteristieken. “Zo maak je erfgoedwaarden concreet en kun je ze inbrengen in discussies over de omgevingsvisie en het omgevingsplan.”

Participatie is aandachtspunt

Participatie met bewoners is een belangrijke rode draad in het erfgoedbeleid, juist onder de Omgevingswet, blijkt in groepsdiscussies van de excursie-deelnemers. De wet legt participatieverplichting voortaan bij de initiatiefnemer. Die zal over plannen dus moeten afstemmen met de omgeving. Inbreng van bewoners is nodig voor het gemeentebestuur, dat een integrale belangenafweging moet maken. Ook hier is het (digitaal) ontsluiten van informatie essentieel.

Tot slot levert de excursie nog twee vernieuwende suggesties. De introductie van een nieuwe categorie in het beschermingsregime: het monument-light. En de inzet van een participatiecoach, of monumentenloods om het contact tussen initiatiefnemer, bewoners en gemeente te stimuleren.

Leestips

  • Een uitgebreide beschrijving van Erfgoed in de Omgevingswet is recent gemaakt door Sarah Ros en Jeroen Zomer, in opdracht van het Steunpunt Monumenten en Archeologie Noord-Holland.
  • Jan Rotmans publiceerde onlangs het essay De Omgevingswet als transitie-opgave (pdf). Hij stelt daarin dat de Omgevingswet een enorme cultuuromslag is, die een andere houding en manier van denken vraagt van gemeenten.
  • De FRK bracht eerder het Schetsboek voor een omgevingsplan op kwaliteit uit, bedoeld als denkwijze om ruimtelijke kwaliteit via het omgevingsplan tot stand te brengen.