Meten is weten in het sociaal domein
Of algemene voorzieningen iets opleveren, kan je alleen lokaal bepalen
Gesprek met Remco van Eijkel, Centraal Planbureau
De decentralisaties in het sociaal domein moesten leiden tot betere ondersteuning dichterbij de inwoner en daarmee ook een goedkopere uitvoering. De ambitie tot transformatie heeft ertoe geleid dat gemeenten anders gingen werken en creatieve en innovatieve oplossingen bedachten. Nu staan ze voor de stap van doorontwikkeling. Platform31 wil de kennis en initiatieven graag samen met gemeenten verder brengen en uitbreiden. We spreken Remco van Eijkel van het CPB over de ontwikkeling naar meer ondersteuning via algemene voorzieningen in het sociaal domein.
Gemeenten innoveren in het sociaal domein onder andere door in te zetten op nieuwe, vrij toegankelijke en dus laagdrempelige algemene voorzieningen, die goede kwaliteit van ondersteuning kunnen bieden aan burgers en de samenlevingskracht in een wijk kunnen versterken. Daarmee zou het beroep op maatwerkvoorzieningen uitgesteld of verminderd kunnen worden. Platform 31 vraagt zich af of het CPB die ontwikkeling naar meer ondersteuning via algemene voorzieningen ook ziet.
Remco van Eijkel, wetenschappelijk medewerker bij het Centraal Planbureau (CPB) en medeauteur van het onderzoek naar de effectiviteit van Wijkteams, de Wijkteambenadering nader bekeken: “Mocht er al zo’n verschuiving aan de gang zijn: wij zien die niet. In ons onderzoek naar de wijkteams stuitten we op een groei van het aantal maatwerkvoorzieningen in de periode 2015-2017. Hiermee bedoel ik voorzieningen waarvoor door de gemeente een beschikking wordt afgegeven. Met die groeicijfers is er geen aanleiding om te denken dat er een verschuiving is van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen. Maar daar moet ik bij zeggen: landelijk worden geen data geregistreerd die direct zicht kunnen geven op het beroep op algemene voorzieningen. We weten het dus niet zeker.
Maatwerk en algemene voorzieningen kruisen en overlappen elkaar
Ik verwacht dat het een uitdaging is om op landelijk niveau tot algemene uitspraken te komen over kwaliteit en kosten van algemene voorzieningen ten opzichte van maatwerkvoorzieningen. Niet alleen is er enorme variatie in algemene voorzieningen; maatwerkvoorzieningen liggen in de praktijk soms ook heel dicht aan tegen wat als algemene voorziening wordt aangeboden. Dagbesteding kan bijvoorbeeld als maatwerkvoorziening worden aangeboden maar kan ook een algemene voorziening zijn. Ik denk bijvoorbeeld aan een bezoek aan de gemeente Pijnacker-Nootdorp, in het kader van ons wijkteamonderzoek. Daar is een buurthuis met allerlei activiteiten, waaraan zowel mensen met een maatwerkvoorziening deelnamen als mensen die het als algemene voorziening gebruikten. In de praktijk vervalt dan grotendeels het onderscheid tussen de ondersteuning volgens de twee regimes.”
Het is lastig om iets te concluderen over hoe gemeenten de beweging naar algemene voorzieningen of, in jargon, het zogenoemde voorliggend veld het beste kunnen maken en hoe ze bestaande maatwerkvoorzieningen daarvoor succesvol kunnen aanpassen.
Remco licht toe: “Als het er puur om gaat mensen met een lichte hulpvraag te ondersteunen, dan kan een algemene voorziening in een buurthuis voldoende zijn, denk ik. Maar geldt dat ook voor groepen mensen met zwaardere problematiek, als latere stadia van dementie? Of multi-problematiek? Ik heb te weinig zicht daarop om daarover verregaande uitspraken te doen.
Sturen op logica
Overigens hangen sommige variabelen samen. We hebben bijvoorbeeld ook een onderzoek gedaan naar de bekostigingssystematiek. Op basis van combinatie van inzichten uit dat onderzoek en het wijkteamonderzoek kan ik wel stellen dat de wijze van organiseren van het wijkteam samenhangt met de bekostigingssystematiek. Er zit een bepaalde logica achter. Als een wijkteam dienstverleners van hulpverleningsorganisaties in het team hebben zitten, dan is het minder logisch om te kiezen voor een bekostiging via hoeveelheid uren maal prijs (P x Q). Er is dan, althans in theorie, een financiële prikkel voor het wijkteam om veel hulp – zowel in het aantal cliënten als het aantal uren per cliënt – te laten uitvoeren door hun moederorganisatie. Die verdient dan het meest. Je kunt als gemeente ook resultaatgericht inkopen. Er zijn dan afspraken per traject en de aanbieder bepaalt zelf hoeveel tijd er nodig is om de gewenste output te behalen. In een dergelijk geval past die systematiek logischer bij de organisatie van het wijkteam: er is dan in ieder geval per cliënt geen prikkel om meer uren te leveren en te declareren dan nodig is. Als een gemeente voor een bepaalde voorziening vreest dat aanbieders te weinig ondersteuning bieden, kan P x Q-bekostiging wel weer een manier zijn om dit risico op tegenaanbod tegen te gaan. Een ander voorbeeld van samenhang is van bekostiging en de organisatie van de toegang. Gemeenten die kiezen voor een hoofdaanbieder, zullen de toegang en verwijzingen naar het voorliggend veld én naar maatwerkvoorzieningen doorgaans door de hoofdaanbieder laten bepalen. De hoop is dat hoofdaanbieders preventief aan de slag gaan en dat ze dan minder duurdere hulp gaan inzetten. Dan is het geen voor de hand liggende constructie als je de toegang in gemeentelijk beheer houdt. De taken bij een hoofdaanbieder neerleggen is dan een logische optie.”
Meten volgens de idealen van de transformatie
Om goed te kunnen sturen, is het volgens Remco belangrijk om de aanpak te volgen en effecten te meten. Ook als het gaat om algemene voorzieningen, zijn er volgens hem meetmogelijkheden: “Ik zou iedere gemeente aanbevelen om minimaal drie variabelen te volgen die in lijn zijn met de idealen van de transformatie van het sociaal domein.
Ten eerste is de kwaliteit van de ondersteuning van de dienstverlening belangrijk. Als een gemeente meer wil weten over het effect van algemene voorzieningen, zou ik zeker investeren in onderzoek naar de kwaliteit van de dienstverlening. Weet wel: goed meten van de kwaliteit van dienstverlening is lastig. Clienttevredenheid kan waardevolle gegevens leveren, maar wordt nog niet altijd goed en objectief bepaald. Ik heb bijvoorbeeld wel eens gekeken naar de waarderingscijfers voor huishoudelijke hulp en daar zat bar weinig variatie in. Je kunt je nauwelijks voorstellen dat dat beeld representatief is voor de daadwerkelijke kwaliteit.
Ten tweede kun je de zelfredzaamheid volgen van mensen: hoe verandert die vanaf het moment dat iemand ondersteuning krijgt, via een maatwerkvoorziening of een algemene voorziening? In hoeverre vinden mensen dat ze vorderingen maken, of in ieder geval niet achteruit gaan op leefgebieden? Daar zijn al mooie instrumenten voor zoals de zelfredzaamheidmatrix of de brug naar zelfredzaamheid®. Als een gemeente dit soort onderzoek zo objectief mogelijk maakt, dan kun je vaak al veel zeggen over je voorzieningen. Een tip is: laat in ieder geval en als het enigszins mogelijk is, dus als cliënten daartoe zelf in staat zijn, hen zelf de beoordeling doen en anders een mantelzorger.
Ten derde zou je kunnen kijken naar de doorstroom naar zwaardere voorzieningen. Zo kun je kijken naar de doorstroom naar de Wet langdurige zorg (Wlz) en de zorgververzekeringswet (ZVW). Als je die combineert met informatie over bijvoorbeeld de zelfredzaamheid, kun je misschien tot uitspraken komen over of mensen in een vergelijkbare startsituatie met een maatwerkvoorziening sneller of minder snel doorstromen naar zwaardere voorzieningen, dan met een algemene voorziening.
Als je deze drie variabelen meet, dan heb je al een heel aardig beeld. Het paradigma van deze tijd is dat van ambulantisering en dat mensen beter thuis hulp kunnen krijgen. Een mooie gedachte, maar wel een die nadere empirische onderbouwing nodig heeft. Dat vraagt om monitoring en evaluatie van de verschuiving van maatwerk ambulant naar algemeen ambulant. De vraag is hoe deze verschuiving in de praktijk uitpakt. En dan dienen zich ook andere gerelateerde kwesties aan: Kan altijd iedereen thuis worden opgevangen? Wanneer of voor wie of bij welke soorten problematiek is het beter om thuis te wonen of juist in een zorghuis? Voor welke soorten hulp? Wat is meer kosteneffectief? Dat zijn mijns inziens essentiële vragen in het kader van de doorontwikkeling van de ondersteuning in het sociaal domein.”
