“Mensen aan het werk helpen, dat is het doel!”

Interview met Hans Bosselaar, Vrije Universiteit Amsterdam

Sinds 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. In 2019 heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de werking van de Participatiewet geëvalueerd. De resultaten lieten zien dat de invoering van de Participatiewet nauwelijks geleid heeft tot verhoging van de baankansen. Dit leidde tot politieke en publieke kritiek, de Participatiewet zou hebben gefaald. In het boek Met andere ogen worden de bevindingen van het SCP genuanceerd. Platform31 sprak met één van de redacteurs, Hans Bosselaar, senior onderzoeker, docent en projectmanager bij de afdeling Bestuurswetenschap & Politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU).

Wat was de aanleiding voor het schrijven van het boek ‘Met andere ogen’?

Mijn werkzaamheden richten zich met name op het verkennen van de praktijk. Aan de hand van actieonderzoek kijk ik hoe professionals te werk gaan en hoe dit effectiever of efficiënter kan. Ik ben voortdurend op zoek naar hoe je inzichten uit de wetenschap kunt toepassen in de praktijk. Ik ben dus minder op abstract beleid gericht. Op de VU zijn we goed op de hoogte op het gebied van decentralisaties en dat soort zaken, dat probeer ik over te dragen en te bundelen, bijvoorbeeld met dit boek.

De conclusies van het SCP over de resultaten van 5 jaar Participatiewet waren behoorlijk hard, in de zin dat men stelt dat de Participatiewet onvoldoende werkt en niet tot meer banen voor de doelgroep leidt.

De politiek zei: de Participatiewet is mislukt. Wij hebben geprobeerd het beeld naar voren te brengen dat er ook positieve kanten zitten aan de Participatiewet. Het SCP-rapport zegt dat de Participatiewet voor de ene groep gunstig is uitgepakt (bijvoorbeeld voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen) en voor de andere groep ongunstig (bijvoorbeeld voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren). Het SCP heeft het over een eindevaluatie van de Participatiewet. De Participatiewet heeft voor een cultuuromslag gezorgd en dan is het veel te vroeg om dat na vijf jaar eerlijk te kunnen evalueren. De conclusie dat er 5 jaar verspild zijn, is te snel getrokken. Je kunt je zelfs afvragen of je überhaupt eindevaluaties kunt doen als beleid zich blijft ontwikkelen: we hebben het hier over wicked problems en dat brengt met zich mee dat er geen vastgesteld begin of eind is.

De resultaten van het SCP-onderzoek zijn overigens niet als kapstok voor ons boek gebruikt. Wij wilden het proces voor het voetlicht brengen en niet de cijfers en conclusies. Zo is bijvoorbeeld door de Participatiewet de verantwoordelijkheid voor jongeren die niet meer in aanmerking komen voor een Wajong-uitkering van het Rijk en het UWV naar gemeenten verschoven. De praktijken bij het Rijk en het UWV enerzijds en gemeenten anderzijds zijn zo verschillend dat wij benieuwd waren hoe het overgangsproces gestalte krijgt. De Participatiewet had niet alleen ten doel om mensen een ander uitkeringsregime te geven, maar ook om het onderwerp ‘werk’ een serieuze noot te geven. Werk is belangrijker geworden voor alle groepen. Om een voorbeeld te geven: uit mijn interviews blijkt dat op veel VSO-scholen het standaard was om in het laatste jaar, voordat scholieren 18 werden, een aanvraag bij het UWV te doen voor een Wajong-uitkering. En er werd vaak meteen gekeken of er een plek was op een sociale werkplaats. Met de Participatiewet is het serieuzer geworden; nu kijken we eerst of er plek is op de reguliere arbeidsmarkt en vooral wat de mogelijkheden en de wensen zijn van de aankomende schoolverlaters.

Bijstandsgerechtigden zullen zeggen: mooi en aardig die cultuuromslag, maar dat helpt ons nu niet. Heeft de Participatiewet er ook toe geleid dat consulenten op een andere manier zijn gaan werken?

Ik denk niet dat de Participatiewet erop gericht was om het werk anders te maken voor professionals, maar het geheel aan decentralisaties was dat wel. Dat moest ervoor zorgen dat gemeenten en hun professional het beleid en de uitvoering meer integraal zouden inrichten. We weten al langer dat er grofweg twee groepen te onderscheiden zijn onder bijstandsgerechtigden: een groep die snel uit de bijstand is en een groep die langer dan een jaar in de bijstand zit. Bij de laatstgenoemde groep weten we ook dat hun situatie vaak erg complex is: schulden, achterstanden (op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door ouderdom), gezondheidsproblemen, etc. nemen naar verloop van tijd alleen maar toe. De Participatiewet beoogde om meer belangstelling te hebben voor dit soort problematiek waardoor samenhang in de werkloosheidsopgave gerealiseerd kon worden. Maar dit integrale aspect is nog heel jong, het staat echt nog in de kinderschoenen.

Meer integraal werken betekent intensievere samenwerking tussen verschillende partijen. Maar omdat iedereen die actief is in het arbeidsmarktveld een ander perspectief op het probleem heeft, is het haast onmogelijk om samen te werken. Helpen we mensen eerst van hun schulden af? Richten we ons op hun gezondheid? Of moeten er diploma’s gehaald worden? Professionals hebben allemaal hun eigen perspectief op mensen die niet mee kunnen komen en daarmee ook het belang dat hun aanpak voorrang krijgt. Dat maakt integraliteit des te belangrijker, maar bijna een onmogelijkheid.

Een belangrijk motief van de decentralisaties in het sociaal domein is het bevorderen van integraliteit. In het boek wordt o.a. ingegaan op de integrale activeringsaanpak in de gemeente Peel en Maas en dat dat daar best goed werkt. Is het zo dat de integrale activeringsaanpak een grotere kans van slagen heeft in kleinere gemeenten?

In het boek worden de factoren geschetst die van belang voor een succesvolle aanpak, maar een integrale aanpak gaat lang niet altijd goed bij kleine gemeenten. Er is beleid gemaakt waarin mensen gedwongen worden samen te werken en netwerken te vormen. Maar dat bepalen mensen toch echt zelf, dat kun je niet opleggen. Er moet een belang zijn om samen te werken, dan zijn mensen ook bereid om af en toe een stapje terug te doen. De afstemming van belangen, moet vanuit professionals zelf komen, niet uit beleidsplannen.

In het boek wordt gepleit voor het hanteren van de beleidstheorie 2.0 (of Hoogerwerf 2.0). Kun je kort toelichten wat daaronder wordt verstaan? Is het learning by doing? Gewoon aan de slag gaan?

Ja, daar komt het wel op neer. Beleidstheorie 1.0 (van Hoogerwerf) is erg rechtlijnig: er is een probleem, je analyseert het, je komt met een oplossing (interventie), je kijkt naar de uitkomst, etc. Zo’n aanpak gaat ervan uit dat de ontvangende kant niet nadenkt of handelt. In de klassieke beleidsgedachte is de samenleving dus alleen een ontvangende partij. Maar de samenleving van nu is veel dynamischer, praat continu terug en maakt eigen beleid. Bijvoorbeeld nu met de coronacrisis merk je heel goed dat mensen terugpraten. Beleidsmakers kunnen er niet meer vanuit gaan dat de verwachte reactie plaatsvindt, want zo simpel is het niet. Daarom moet je beleidsinterventies voortdurend aanpassen en kijken hoe de samenleving of doelgroep reageert. En daarom is het ook belangrijk om organisaties en belanghebbenden bij de beleidsvorming en -uitvoering te betrekken.

In de gesprekken die Platform31 voert met personen die onder de P-wet vallen is dat zij vooral behoefte hebben aan aandacht en persoonlijk begeleiding. Zelfs mensen die langer in de bijstand zitten: als je hun aandacht/tijd geeft, dan creëer je perspectief. Hoe kijk je daar tegenaan?

Ik ben het daar deels mee eens. Er zijn echter onvoldoende middelen (en daardoor onvoldoende capaciteit) om iedereen de gewenste aandacht te geven. Dat neemt niet weg dat aandacht tot op zekere hoogte werkt: je wekt dingen op bij werkzoekenden die ze weggestopt hebben. Aan de andere kant is het te eenvoudig om te stellen dat als je maar aandacht geeft, alle problemen voor werkzoekenden worden opgelost. Als je bijvoorbeeld bij werkzoekenden ‘aan de juiste knoppen draait’, betekent dat nog niet dat alle werkgevers staan te springen om hen in dienst te nemen.

Wat kunnen de uitvoerders (de klantmanagers, consulenten e.d.) leren van het boek?

Ik wil hen een hart onder de riem steken met dit boek. Veel mensen oordelen over hun werk en zijn vaak behoorlijk kritisch. Maar die kritiek is over het algemeen niet terecht! Er gebeurt heel veel en daar mag je best tevreden over zijn. Aan de andere kant zie ik graag dat het primaire doel van hun werk meer centraal wordt gesteld. Richt je niet op de bureaucratische aspecten van de decentralisatie zoals integraliteit en samenwerking, maar op het doel van de organisatie. Dat doel is en blijft mensen aan het werk helpen!

Meer informatie