Effectieve aanpak armoede en schulden dankzij inzichten over gedrag

Uit cijfers van het SCP blijkt dat bijna 1 miljoen mensen in 2016 rond moesten komen van een laag inkomen en dat het risico om langdurig in armoede te leven de afgelopen jaren is gestegen. In de afgelopen jaren is armoede- en schuldenproblematiek dan ook nadrukkelijk op de agenda komen te staan van het Rijk, gemeenten en andere betrokken partijen. Voor een effectieve aanpak van deze problematiek wordt meer en meer gekeken naar kennis en inzichten over gedrag. Maar wat vertellen die inzichten ons en waarom zouden we die mee moeten nemen als we bijvoorbeeld mensen met financiële problemen met schulden effectief willen bereiken, motiveren en ondersteunen? Met dit vraagstuk gaan projectleiders van Platform31 Sophie Luijpen en Susan van Klaveren, in opdracht van het ministerie van SZW, de komende tijd aan de slag.

“Een van de eerste triggers om na te gaan denken over het toepassen van kennis over gedrag in beleid was het boek ‘Nudge’ van Richard Thaler and Cass Sunstein”, zegt van Klaveren. “Zij maakten daarin duidelijk dat mensen niet altijd handelen in overeenstemming met wat goed voor hen is: ze kopen producten die ze niet nodig hebben of geven meer geld uit dan ze hebben. Dergelijke kennis over menselijk gedrag werd binnen de commerciële sector al langer gebruikt, vooral om mensen tot aankoop aan te zetten. Maar in de publieke sector werd deze kennis nog nauwelijks benut.” Dat veranderde met de oprichting van een ‘Behavioural Insight Team’, ook wel de ‘Nudge Unit’ genoemd, in het Verenigd Koninkrijk in 2010. “Dit team is onderdeel van de regering en heeft als doel om kennis uit de gedragswetenschappen toe te passen”, legt Luijpen uit. “Ze zorgen er onder andere voor dat inwoners gemakkelijker gebruik kunnen maken van de regelingen van de overheid en proberen de effectiviteit van beleid te verhogen door het gedrag van mensen onderdeel te laten zijn van het beleid.”

Gedrag meer in de spotlight in Nederland

Tegelijkertijd groeide ook in Nederland groeide de aandacht voor menselijk gedrag in de beleidswereld. Hier droeg onder andere het rapport ‘Hoe mensen keuzes maken – de psychologie van het beslissen’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2011 aan bij. Een aantal jaar later riepen zij, in de publicatie Weten is nog geen doen (2017), de overheid op niet meer uit te gaan van een rationeel perspectief maar van een realistisch perspectief van de burger. “Een burger die niet altijd handelt naar goede voornemens of de informatie opvolgt die zij krijgen. Bovendien heeft niet iedereen hetzelfde vermogen of kan dezelfde mentale belasting aan. Hou hier dus rekening mee bij het ontwikkelen van effectief beleid en regelgeving”, zo luidde de oproep. “Bijvoorbeeld door de keuzearchitectuur aan te passen”, vult Luijpen aan. “Of door vaker persoonlijk contact met burgers te hebben en door te blijven experimenteren met de mogelijkheden om niet-cognitieve vermogens te versterken.” Inmiddels hebben verschillende ministeries een taskforce of werkgroep die het meenemen van inzichten over gedrag in beleid stimuleert. En naast de WRR ontwikkelden partijen als CommunicatieRijk en PBLQ checklists en formats die beleidsmedewerkers helpen bij het ontwikkelen van gedragsbewust beleid in het algemeen.

Toepassing gedragskennis nog geen gemeengoed

Toch, zo blijkt in de praktijk, is het toepassen van gedragskennis bij maatschappelijke vraagstukken zoals armoede en schulden, nog geen gemeengoed. Ook niet in het sociaal domein, waar professionals steeds preventiever willen werken en ondersteuning zich meer richt op de eigen verantwoordelijkheid en kracht van de burger. “We zien daar bijvoorbeeld dat kennis over gedrag beperkt is of in elk geval niet wordt omgezet in beleid en interventies”, zegt van Klaveren. “Het rationele perspectief overheerst nog steeds. Daardoor stellen veel overheidspartijen eisen aan mensen waarvan eigenlijk al helder is dat zij daar niet of maar moeizaam aan kunnen voldoen. Professionals zoeken vaak niet de ruimte in de systeemwereld om aan te sluiten op de leefwereld van burgers. Zo is er veel ophef over de wijze waarop de overheid omgaat met aanmaningen. Dat beleid gaat uit van ‘niet willen betalen’ of zelfs frauderen. Dat terwijl sommige burgers eigenlijk niet goed doorhebben wat een aanmaning precies betekent en wat het van hen vraagt. Zo draagt de systeemwereld bij aan financiële problemen van burgers en hoge maatschappelijke kosten. In dat geval is de overheid een stress verhogende factor in plaats van een stress verlagende factor. En uit diverse inzichten over de invloed van schaarste op gedrag, blijkt dat dit niet bijdraagt aan de vooruitgang van (financieel) kwetsbare burgers.”

Effectieve aanpak armoede en schulden

De aanpak van armoede en schulden staat nadrukkelijk op de agenda van het Rijk, gemeenten en andere betrokken partijen en blijft urgent. “De groep mensen die maar moeilijk mee kan komen nam de afgelopen jaren toe", benadrukt van Klaveren. “Het aantal mensen dat onder bewind is gesteld is toegenomen van 94.000 personen in 2009 naar geschat 248.800 personen in 2017. Het aantal mensen in een uitkering is toegenomen van 1.3 miljoen in 2010 naar 1.6 miljoen uitkeringen in 2016. En de recente publicatie van het CBS Armoede en sociale uitsluiting (2018) toont aan dat het risico om langer dan vier jaar van een laag inkomen te moeten leven, in 2016 is toegenomen.” Uit die publicatie blijkt ook dat armoede en schulden vaak samen gaan met achterstanden op het sociale vlak. “Deze mensen leven in minder goede woningen, nemen minder deel aan de samenleving, zijn vaker verdacht van het plegen van een misdrijf en zijn ook vaker slachtoffer van criminaliteit. Vaker hebben zij een slechtere gezondheid en een lagere levensverwachting dan mensen met een hoger inkomen.”

Het Rijk, gemeenten en andere betrokken partijen zijn dan ook niet voor niets op zoek naar een effectief beleid en interventies om mensen in financiële problemen beter te ondersteunen. “In het Actieplan Brede Schuldenaanpak, en ook breder binnen de transformatie van het sociaal domein, zien we dat gemeenten steeds meer de leefwereld van mensen centraal (proberen te) stellen in plaats van de systeemwereld”, zegt van Klaveren.” En er is meer ruimte om te investeren in maatwerk en preventie, met maatwerk- of ontregelbudgetten bijvoorbeeld. Of door per inwoner een arrangement op maat te maken, in plaats van het gebruiken van standaardproducten en diensten. Op de achtergrond speelt hier de verschuiving van perspectief van de rationele burger naar een realistisch perspectief dat (veel meer) rekening houdt met de (on)mogelijkheden van mensen.”

Maar om welke mensen gaat het precies, waarom vallen zij uit en wat zijn de oorzaken van hun problemen? En welke mogelijkheden zijn er om beter bij deze mensen aan te sluiten en ze effectiever te begeleiden? “Kennis en inzichten over gedrag kunnen daarbij helpen”, benadrukt van Klaveren. “Daarom zorgen wij de komende tijd voor een publicatie waarin we bruikbare kennis en wetenschappelijke inzichten bundelen. We kijken in deze publicatie bijvoorbeeld ook naar wat ‘nudgen’ (mensen het duwtje in de goede richting geven) kan betekenen voor beleid in het sociaal domein. Maar we willen verder gaan dan dat. We willen ook kijken naar hoe beleid ingericht kan worden op een manier dat gedragsvalkuilen worden vermeden en gezond financieel gedrag wordt ondersteund. Op die manier verwachten we mensen ook zonder ‘nudge’ betere keuzes maken. Naast de bundeling van kennis geven we goede voorbeelden en zorgen we voor tips voor toepassing in beleid en praktijk. Uiteindelijk willen we beleidsmedewerkers en professionals in het sociaal domein de handvatten bieden om effectief beleid en interventies te ontwikkelen. En zo mensen met financiële problemen beter te bereiken, motiveren en ondersteunen.”