Een realistische blik op effectief re-integratiebeleid

Interview met Pierre Koning, Universiteit Leiden en Vrije Universiteit Amsterdam

De krapte op de arbeidsmarkt neemt toe en een recordaantal mensen in Nederland is aan het werk. Toch blijven veel bijstandsgerechtigden de weg naar een betaalde baan moeilijk vinden. Hoe kunnen gemeenten bijstandsgerechtigden ondersteunen op hun weg richting arbeidsmarkt? En waarom leiden re-integratietrajecten regelmatig niet naar een baan? Wat zijn de knelpunten en wat zijn de kansen voor gemeenten bij het begeleiden van bijstandsgerechtigden richting werk? Platform31 sprak hierover met Pierre Koning, universitair hoofddocent aan de Universiteit Leiden en hoogleraar Arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Eind juni 2019 waren er in Nederland 21 duizend minder bijstandsontvangers dan een jaar eerder. In die maand ontvingen nog 426 duizend personen tot de AOW-leeftijd een bijstandsuitkering. Volgens cijfers van het CBS daalt dit aantal sinds 2017, toen de economie de grootste groei doormaakte in tien jaar. De krapte op de arbeidsmarkt neemt nog altijd toe, wat kansen biedt voor mensen in de bijstand. Toch zijn deze cijfers geen reden voor euforie volgens Pierre Koning, die ziet dat de druk op de onderkant van de arbeidsmarkt op de langere termijn toeneemt. Hij ziet dat structurele re-integratie maar mondjesmaat lukt en dat steeds meer bijstandsgerechtigden zich niet meer redden op de reguliere arbeidsmarkt.

Wat valt u op aan het Nederlandse re-integratiebeleid voor bijstandsgerechtigden?

“Wat opvalt is dat bijna al het beleid dat gericht is op de onderkant van de arbeidsmarkt kostbaar is en zich meestal niet ten volle terugverdient. Dat wil zeggen dat de uitkeringsbesparingen die het gevolg zijn van de inzet van sommige instrumenten niet opwegen tegen de gemaakte kosten. We moeten dit beleid dan ook in veel gevallen zien als sociaal beleid. We moeten dus accepteren dat er altijd kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt zijn die moeite hebben met het vinden van een reguliere baan. Door bijvoorbeeld een arbeidsbeperking is het voor hen niet altijd haalbaar om tot een productieniveau te komen die boven de minimum loonwaarde ligt. We kunnen deze groep wel aan het werk helpen maar moeten dan beseffen dat het benodigde beleid kostbaar is. Het is geen verdienmodel.”

“Wat betreft het bemiddelen van bijstandsgerechtigden is er grofweg sprake van twee benaderingen die gemeenten kunnen volgen. Ten eerste is er sprake van de sociale benadering waar zaken als aandacht, tijd en contact belangrijke elementen zijn. De sociale benadering heeft zijn voordelen: je ziet bijvoorbeeld dat de klantcontacten resultaat opleveren in de vorm van een zekere toename van de uitstroom. Dat is lang niet altijd de uitstroom naar regulier werk maar ook het volgen van een opleiding of het doen van vrijwilligerswerk zijn mooie resultaten. Ik denk dan ook dat het verstandig is om met veel meer bijstandsgerechtigden contacten te hebben dan nu het geval is.

Tegenover de sociale benadering staat een zakelijke benadering. Daarin is meer aandacht voor de werkgeversbenadering en dwang. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat sancties een effectief middel zijn in de bijstand, effectiever dan bijvoorbeeld scholing. Toch moet je sancties gericht inzetten, want het heeft niet op iedereen evenveel effect. Vooral nieuwe bijstandsontvangers zijn ontvankelijk voor sancties. Voor degenen die al wat langer een bijstandsuitkering ontvangen, heeft sanctioneren een stuk minder effect. Sancties kunnen er dan voor zorgen dat iemand wel uit de bijstand wordt gedreven maar niet richting betaald werk.”

Pierre Koning: “Daarom denk ik dat je niet moet kiezen tussen één van de twee benaderingen. De ene groep moet je sociaal benaderen, de andere groep is juist geschikter voor een zakelijkere benadering. Met andere woorden, wie krijgt de subsidies en wie wordt naar werk gestuurd? Op dit moment worden die keuzes niet voldoende gemaakt bij de gemeenten. Het zijn ook geen gemakkelijke keuzes. Overigens, je ziet niet altijd direct welke aanpak het beste zal werken.”

Wat kunnen gemeenten en werkgevers anders doen?

“Op dit moment lopen er verschillende programma’s met goede intenties waar nog veel winst te behalen is. Neem bijvoorbeeld het programma Vakkundig aan het Werk, dat als doel heeft om klantmanagers meer evidence-based te leren werken. Dit houdt in dat gemeenten – maar ook het UWV – bezig zijn om professionals in het sociaal domein te leren keuzes te maken op basis van kennis uit wetenschap, praktijk en cliëntervaring. Ik zie dat dit soort initiatieven moeilijk van de grond komen en dat komt volgens mij omdat er te vrijblijvend mee om wordt gegaan. Beter gezegd, ik zie het voorlopig nog niet gebeuren dat klantmanagers echt evidence-based gaan werken. Toch geloof ik in de potentie van deze programma’s op de lange termijn: zij kunnen helpen bij zowel het opleiden van klantmanagers als het begeleiden van werkzoekenden naar passend werk.”

“Ook zijn er bepaalde instrumenten die te weinig worden ingezet door gemeenten, zoals de loonkostensubsidie. Dit komt omdat het voor gemeenten een vrij ingewikkeld en duur instrument is. Een meta-studie van Card, Kluve en Weber (pdf) uit 2016 laat echter zien dat het instrument potentie heeft. Zij tonen aan dat loonkostensubsidies de kans op uitstroom op lange termijn met circa vijftien procentpunt vergroten, en dus effectief zijn als ze worden ingezet. De keerzijde is dat de loonkostensubsidie een kostbaar instrument is dat zich niet helemaal terugverdient, maar dat is inherent aan al het fiscaal beleid aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Welke andere instrumenten kunnen worden ingezet om bijstandsgerechtigden aan het werk te krijgen?

“Ik zie wel wat in het idee van een parallelle arbeidsmarkt van Ton Wilthagen. Dat is een concept waarin mensen die geen regulier werk hebben, activiteiten verrichten die in economisch opzicht misschien niet rendabel zijn, maar wel maatschappelijke waarde hebben. Zoals het verlenen van zorg, het leefbaarder maken van de buurt of het helpen bij het draaiende houden van een buurthuis. Deze activiteiten worden nu nog vaak als vrijwilligerswerk gezien, terwijl in een parallelle arbeidsmarkt dit werk ook financieel gewaardeerd wordt.”

U heeft Nederlands re-integratiebeleid vergeleken met andere landen. Wat kunnen we leren van het buitenland?

“Je ziet dat Scandinavische landen het relatief goed doen. Zij krijgen vooral de eerste twee jaar mensen beter aan de slag omdat er meer gecontroleerd wordt of iemand daadwerkelijk zoekt naar werk. Daarnaast zie je bij landenvergelijkingen dat als landen meer geld uitgeven aan re-integratiebeleid, ze het ook beter doen. Meer geld uitgeven en meer dwingend beleid helpt dus. Daarom is er aan de ene kant meer geld nodig voor sociaal beleid voor de mensen die ondersteuning nodig hebben, en aan de andere kant moeten we dwingender zijn voor mensen die klaar zijn voor de arbeidsmarkt.”