De tussenruimte als natuurlijke habitat: regionaal samenwerken aan en onder de Omgevingswet

Verslag G40/G4-leerkring Omgevingswet, 30 juni 2022

Voor complexe actuele vraagstukken is integraal regionaal samenwerken onmisbaar. Dat vraagt om regionale netwerken met een sterk gevoel van urgentie en eigenaarschap, stelt hoogleraar bestuurskunde Geert Teisman. In G40/G4-gezelschap pleit hij voor het goed benutten van ‘tussenruimte’: ruimte tussen bestuurslagen waarin door collectieve samenkomst meer mogelijk is dan in de afzonderlijke organisaties. De Omgevingswet – nu nog in de wachtkamer – kan dit uitstekend faciliteren.

Teisman heeft vanaf het begin bijna 10 jaren geleden de rol van kritische vriend van de Omgevingswet gehad. Nu kijkt hij hoofdschuddend naar hoe er weer gesproken wordt over het uitstellen van de Omgevingswet. Graag benut hij zijn tijd om in de leerkring over de Omgevingswet van de G40/G4 op 30 juni uit te leggen waarom regionale samenwerking noodzakelijk is, en hoe de Omgevingswet onderdeel is van een grotere transitie in het effectief aanpakken van samenhangende en dus complexe vraagstukken.

Complexe systemen besturen: focus je niet op het probleem

De samenleving heeft zich, of we het willen of niet, ontwikkeld tot een complex systeem en moet dus op een daarbij passende manier bestuurd worden, zo opent Teisman zijn mini-college. Hij kijkt door de lens van complexiteitstheorie: een complex systeem heeft eigenschappen die alleen bestaan in relatie tot elkaar en die continu in verandering zijn. Toch wordt er in de huidige vorm van besturen aangenomen dat het systeem statisch is, wat resulteert in besturen op een mechanistische, probleem- en doelgerichte manier, stelt Teisman.

Overheidsorganisaties stellen eigen beleidsproblemen centraal, in gebieden staan juist samengestelde maatschappelijke vraagstukken voorop. Hierdoor ontstaat een sectorale focus op het oplossen van je eigen probleem, waarmee sectoren maar al te vaak elkaars problemen groter maken. Het maakt echt verschil of er een minister voor stikstof (focus op een probleem) wordt aangesteld of een minister voor ‘Positieve landelijke ontwikkeling’ (focus op kansen). Maar ook met betrekking tot de Omgevingswet zou er minder focus moeten zijn op wat nog niet volledig werkt (bijvoorbeeld het DSO), en meer aandacht voor waar uiteindelijk de Omgevingswet ons mee gaat helpen: het ‘dansen tussen de schalen’, het integrale werken, opgaven verbinden. Integraal werken vereist snel op en neer schakelen. Regionaal besturen is in deze context dan noodzakelijk om te kunnen schakelen tussen de niveaus.

Lastige positie voor ambtenaren in deze transitie

In een transitie, waarin van sectoraal naar integraal werken wordt geschoven, is het voor alle ambtenaren veel lastiger om hun werk goed te doen. Je streeft naar integrale verbeteringen, maar wordt thuis afgerekend op sectorale targets. Integraal werken is dan lastig te omarmen, en veel ambtenaren bevinden zich in deze positie. Teisman noemt dit de dubbele opdracht in een dubbele realiteit: om maatschappelijk verder te komen moet men de ontwikkelingen integraal aanvliegen, maar om zelf overeind te blijven moet je sectorale doelen dienen. Regionale tussenruimtes bieden dan nog de meeste ruimte en veiligheid om integraliteit te bereiken.

Slim besturen

Regionaal samenwerken is niet een doel op zich, maar ontstaat logischerwijs uit de behoefte om de maatschappelijke vraagstukken centraal te stellen. Zodra dat kan moeten bestuurders opereren tussen de schalen. Volgens Teisman, die vaak als onderzoeker en adviseur aan regionale tafels aanschuift, hoeft er niet heel diep over het ontwerp van deze systemen te worden nagedacht. Wel moeten ze continu de vraag blijven stellen: waarom bestaan wij? Wat is onze rol in het geheel?
In plaats van regio’s te dwingen een positie in te nemen of bijdrage te leveren, is het beter om vanuit vertrouwen te kijken naar wat regio’s kunnen en willen leveren. Iedere regio heeft een eigen karakter, dat krachtiger wordt als je regio’s laat doen waar ze van nature energie voor hebben en trots op zijn. Zo versterk je het zelfsturend vermogen van regio’s.

Lang is en nog wordt gedacht dat ‘slim besturen’ betekent dat je harde afspraken maakt tussen verschillende bestuurslagen. Maar Teisman stelt dat versnelling en versteviging in besturen juist tot stand komt door slimme verbindingen te leggen tussen bestuurslagen. Bij harde afspraken gaat veel energie namelijk zitten in het debat wie waar over gaat en groeit vaak de weerstand. Bij slimme verbindingen, in de theorie multilevel governance genoemd, kun je vitale netwerken creëren, die weerbaarder zijn voor externe veranderingen (zoals een nationaal opgelegde norm voor hernieuwbare energie in een regio).
“Lang is en nog wordt gedacht dat ‘slim besturen’ betekent dat je harde afspraken maakt tussen bestuurslagen”

De regio als tussenruimte

Een conclusie die Teisman door zijn onderzoek en ervaring heeft getrokken is dat ‘de regio’ moet fungeren als tussenruimte, waar de verschillende niveaus elkaar ontmoeten en waar beslissingen worden genomen die niet mogelijk zijn op het niveau waarop normaal gewerkt wordt. In deze tussenruimte wordt de mogelijkheid gecreëerd om dingen te bespreken die je in jouw eigen organisatie niet verder kunt brengen.

Tussenruimten

Volgens Teisman kun je tussenruimtes beter niet te rigide vormgeven, maar juist een plek laten zijn die mee verandert met het vraagstuk. Het introduceren van nieuwe tafels en het weer weghalen als de tafel geen tafelgenoten meer heeft is een beproefde manier van werken. Enkele praktische tips:

  1. Organiseer tussenruimte niet als een organisatie
  2. Spreek zo weinig mogelijk in organisatietaal: taak, bevoegdheid, geld
  3. Suggereer niet dat ’je erover gaat’
  4. Zorg dat je weet welke sectorale claims de verschillende bestuurslagen (willen) leggen en hoe de partijen het maatschappelijk vraagstuk zien.

Het oorspronkelijke gedachtengoed van de Omgevingswet sluit nauw aan bij de wens en noodzaak tot meer regionale samenwerking. In het licht van de huidige discussies over de waarde van de Omgevingswet, brengt Teisman graag een aantal belangrijke gedachtes van deze wet in herinnering:

Hernieuwde aandacht voor

  1. vraagsturing;
  2. het combineren van inhoud;
  3. het combineren van handelen.

Zijn standpunt: stel de Omgevingswet niet langer uit, maar benut de kansen die het biedt om regionale samenwerking in tussenruimten vorm te geven. Het is cruciaal voor het aanpakken van de grote opgaven van deze tijd.

Effectieve samenwerking in de tussenruimte, hoe dan?

Nu van theorie naar praktijk: hoe komen we uiteindelijk tot die effectieve samenwerking? Een eerste stap is en blijft voor elke organisaties die wil samenwerken om duidelijk te formuleren wat je zelf wilt en wat je daarvoor over hebt en inzet. Weet je bijvoorbeeld als ambtelijk medewerker waar jouw wethouder zich hard voor wil maken, wat hem of haar drijft en waar hij of zij bang voor is? Dan kun je deze belangen veel beter overbrengen in netwerken waarin je je bevindt. Teisman maakt al sprekend schaatsende bewegingen om te demonstreren hoe je als medewerker van een overheidsorganisatie moeten kunnen schakelen (‘schaatsen’) tussen de eigen organisatie(doelen) en de tussenruimte. In de tussenruimte worden eigen doelen de randvoorwaarden waarbinnen je aan combinaties kunt werken die passen binnen de randvoorwaarden van diverse organisaties.

Op de vraag hoe je lasten kan verdelen binnen bijvoorbeeld een Regionale Energie Strategie (RES), antwoordt Teisman: “Ik vind dat er in een regio ruimte moet zijn voor onderlinge verschillen en dat regio’s zouden mogen aangeven waarop zij kunnen bijdragen. Als bijvoorbeeld Texel niet mee wil werken aan de RES, dan zouden zij in het bestuurlijke en maatschappelijke ecosysteem van Noord-Holland wellicht een andere publieke functie wel en beter vervullen en op een andere manier bijdragen aan de regio.” Voor dat soort gesprekken moet ruimte zijn. Er is dan wel een toets nodig op free-rider gedrag.

Reflecties op het verhaal van Teisman zijn er van Sarah Ros (VNG) en Paul van Eijk (Waterschap Vallei & Veluwe). Ros vraagt zich af hoe om te gaan met de veelheid aan samenwerkingsverbanden. Teisman stelt dat mandaten dynamisch ingevuld kunnen worden, en dat in essentie iedere meewerkende partij een stukje van het mandaat heeft. Roulerend leiderschap werkt in dit soort situaties goed.
Ook vraagt Ros zich af hoe je, in een integraal en dynamisch proces, oog kan hebben voor de rollen en behoeften van andere partijen. Volgens Teisman is met heldere doelen en een duidelijk budget integrale gebiedsontwikkeling heel goed mogelijk. Je kunt dan partijen betrekken die weten wat ze kunnen bijdragen en hierbij ook ruimte laten voor elke partij om de eigen kwaliteiten goed te benutten.

Paul van Eijk ziet zelf vier belangrijke aspecten om écht integraal en regionaal te kunnen samenwerken: contact, concept, contract en continuïteit (“de vier c’s”). Van Eijk vindt dat we het leren meer centraal zouden moeten stellen in onze samenwerkingsverbanden. Proeftuinen zijn hier heel geschikt voor, zo merkt hij in zijn eigen waterschap.

Praktijkvoorbeeld: samenwerken in provincie Utrecht

In de regio Utrecht wordt al geoefend met het maken van regionale afspraken, zo vertellen Leana Vlok (VNG) en Daniëlle Verkade (Omgevingsdienst regio Utrecht). Het hoofddoel is om als één overheid samen te werken. Op dit moment werken al 41 partijen samen en dat aantal groeit. Twaalf werkgroepen zijn actief, over onderwerpen die democratisch worden vastgesteld. Er komt nog een intentieverklaring over hoofdlijnen en werkafspraken, die samen worden vormgegeven.

Vlok en Verkade hebben geleerd dat het maken van afspraken beter gaat wanneer er eerst een intentieovereenkomst wordt gesloten en dat het proces met gesloten portemonnee makkelijker te doorlopen is. Om het succes van deze pilot te beproeven, is het nodig dat naast de getoonde ambtelijke commitment er ook bestuurlijke commitment volgt. Een aanwezige bij de leerkring vatte dit samen in een tweet: samen eigenaar worden van de meerwaarde!

Presentaties