Adaptiviteit als sleutelwoord bij woningbouwversnelling?

De noodzaak om woningen te bouwen is groot. De manier waarop we woningen programmeren, staat de realisatie van woningen soms in de weg. We hebben te maken met veel onzekerheden die invloed kunnen hebben op de vraag- en de aanbodkant. Stikstof, een economische crisis en huishoudensverdunning zijn drie voorbeelden van ontwikkelingen die een enorme invloed op de woningbouw hebben. We moeten ons aan dit soort ontwikkelingen kunnen aanpassen, nu en in de toekomst. Dat pleit voor een adaptieve aanpak. Tijdens een sessie op 9 november gingen verschillende vertegenwoordigers van Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten onder begeleiding van Platform31 met elkaar in gesprek over een adaptieve woningprogrammering.

Afspraken over voortgang

In 2019 heeft Platform31 een leerkring adaptieve woningprogrammering georganiseerd samen met 4 provincies en 12 gemeenten. Daar kwam een aantal knelpunten uit naar voren. Een belangrijke is dat sommige woningbouwplannen niet of vertraagd tot uitvoering komen. Anders gezegd: er worden minder woningen gerealiseerd dan geprogrammeerd. In relatie hiertoe zijn afspraken tussen overheden onderling, maar ook tussen overheid en markt van belang. Overheid en markt kunnen de voortgang van woningbouwontwikkelingen bespreken en wat eventuele knelpunten zijn. Overheden onderling kunnen verkennen hoe zij de realisatie gaan bijhouden en bevorderen. Het is daarvoor wel van belang om scherp met elkaar te hebben waar de knelpunten per project precies zitten en of het voldoende mogelijk is om tijdens het planproces bij te sturen. Bijvoorbeeld door procesafspraken te maken over fasering, prioritering en het ‘updaten’ van achterhaalde plannen. Of door gemeenschappelijke knelpunten op te lossen die niet aan één plan hangen, zoals rond mobiliteit en stikstof.

Neem de provincie Gelderland, waar ze zorgen voor een juiste afstemming binnenregio’s. Als de hele regio het ermee eens is dat plannen een toegevoegde waarde hebben, dan kunnen ze doorgang vinden. De kwaliteit is hier veel belangrijker dan de kwantiteit. Deze manier van samenwerken is nieuw en duurde even om voor elkaar te krijgen. Gezamenlijke doelen bepalen makkelijker gezegd dan gedaan. Juist de samenwerking tussen overheden is vaak lastig. Gemeenten kunnen nu soms nog huiverig zijn om negatief op een woningbouwplan van een buurgemeente te reageren: mogelijk krijgen zij dit bij een volgend plan weer terug. Dit vergt een goede en gedeelde visie. Hoe ga je met elkaar om en hoe beoordeel je plannen met elkaar?

De waarheid van prognoses

Ook de cijfers die ten grondslag liggen aan de woningbouwprogrammering kunnen realisatie in de weg zitten. Prognoses, al dan niet met een foutmarge, lijken al snel de waarheid. Maar we zien keer op keer dat het ontzettend moeilijk is betrouwbare prognoses te maken. Bevolkingsprognoses gaan altijd al met behoorlijke bandbreedtes. Maar we zien ook dat de voorspelde bevolkings- en huishoudensontwikkelingen de afgelopen jaren altijd naar boven moesten worden bijgesteld. Het is daarom belangrijk om scherp te hebben op basis van welke aannames en prognoses je welke beslissingen neemt. Ook binnen de woningbouwprogrammeringen kunnen we met alternatieve feiten te maken hebben. De impact van geplande woningbouwprojecten op de bevolkingsgroei kan bijvoorbeeld groot zijn. De uitgangspunten voor een prognose kunnen immers grote invloed hebben op de uitkomsten. Van belang is daarom om met alle verschillende partijen scherp te hebben én houden wat de juiste aannames en cijfers zijn.

De hardheid van plannen

In verschillende regio’s wordt gewerkt met zogeheten planmonitors, waarin woningbouwplannen worden bijgehouden. Zo’n monitor kent een ‘plafond’ c.q. ‘maximale plancapaciteit’. Bijvoorbeeld het plafond van 130 procent, ofwel 30 procentpunt meer dan de daadwerkelijke behoefte, met de gedachte dat er altijd 30 procent uitvalt. Tijdens de sessie werd duidelijk dat het ideale plafond per regio maatwerk is én dat het geheel loslaten van een plafond ook positief kan uitwerken. De gehanteerde percentages gaan uit van een papieren werkelijkheid: het onderscheiden van een ‘zacht’ plan buiten en een ‘hard’ plan binnen de planmonitor is namelijk geen exacte wetenschap. Dit kan leiden tot onnodige discussies over definities. En dat terwijl iedereen inziet dat de discussie juist over de kwaliteit van woningplannen moet gaan.

Continu aanpassen

Aanpassingsvermogen is het sleutelwoord voor effectief beleid in een onzekere wereld, zo leren we ook in tijden van corona. Adaptiviteit gaat erom in te spelen op de zaken die je nu nog niet weet of kunt weten. Het gaat dus verder dan het uitwerken van scenario’s. Je moet als betrokkenen constant met elkaar in gesprek zijn over ontwikkelingen, feiten en voorspellingen. Hoe doe je dat, zonder dat je een permanente Poolse landdag hoeft te installeren?

Het begint met een duidelijke, gedeelde visie in een regio, inclusief procesafspraken. In de ene regio gaat het om de vraag hoe je zo snel mogelijk zoveel mogelijk woningen van een goede kwaliteit realiseert. Het gesprek zal zich dan focussen op het wegnemen van knelpunten. In een andere regio zal de markt minder overspannen zijn en ligt de nadruk op het onderling goed afstemmen van de woningbouwplannen, om overaanbod in een bepaald segment te voorkomen.

Voor alle gebieden geldt in alle gevallen dat afspraken met de markt onontbeerlijk zijn. In verschillende regio’s worden daar al goede ervaringen opgedaan. In Zwolle is het Zwols Concillium opgericht waar onder meer gemeente, corporaties, projectontwikkelaars en makelaars regelmatig over de voortgang van projecten spreken. In de regio Alkmaar is het initiatief van de Woningmakers. Een samenwerking waarin corporaties, makelaars, ontwikkelaars en woningbouwadviseurs met gemeenten spreken over de voortgang van verschillende projecten. Dit is een uitwerking van Woondeal die in de regio is gestart. Op deze manier willen de betrokken partijen continu de voortgang van projecten monitoren.

Niet zomaar gedaan

Politiek-bestuurlijk kunnen discussies lastig zijn. Adaptiviteit betekent dat je regelmatig plannen moet aanpassen. De vraag is of bestuurders eenmaal vastgestelde plannen wel willen aanpassen. Helemaal als dat onnodig inleveren betekent. Maar ook discussies over nieuwe plannen kunnen soms ingewikkeld zijn, zoals de vraag of dat al dan niet buitenstedelijk kan. Dit terwijl in sommige regio’s te weinig plannen in de bestaande stad van de grond komen om in de woningbehoefte te voorzien. En terwijl daarbij de kwalitatieve discussie vaak wordt overgeslagen: wat als de kwaliteit die binnenstedelijk niet haalbaar is, buitenstedelijk wel te realiseren valt?

Adaptiviteit is niet van de ene op de andere dag geregeld. Het is noodzakelijk om als betrokken partijen – overheden én markt – goed met elkaar te bespreken wat de knelpunten zijn en wat de gedeelde visie en ambitie is op de woningmarkt. Samen op regelmatige basis monitoren blijkt in de praktijk cruciaal. Namelijk om te zien of de aannames nog kloppen, om na te gaan of de realisatie op peil blijft, om nieuwe plannen te bespreken en om signalen, trends en ontwikkelingen op de woningmarkt te bespreken. Dit voortdurende, gezamenlijke gesprek draagt bij aan het aanpassingsvermogen en de flexibiliteit die nodig is. Toegegeven: om flexibel te blijven in de toekomst, is een inflexibele, haast planmatige procesaanpak van belang.

Verschillen per regio

Elke regio is anders. En zoals bleek tijdens de sessie, zal een adaptieve werkwijze niet op elke vraag het bevredigende antwoord geven. Ook is niet gezegd dat de huidige programmering het tegenovergestelde van adaptief is: in verschillende regio’s zijn – bewust of onbewust – al adaptieve elementen zichtbaar. En in verschillende regio’s is de aanpak al in meer of mindere mate adaptief. Los van deze regionale nuance geldt: Rijk, provincie, gemeenten én de markt kunnen elkaar helpen om een effectievere manier van woningbouwprogrammering van de grond te krijgen. Een werkwijze die geen antwoord geeft op alle vertragende problemen bij de woningbouwontwikkelingen, maar zeker bijdraagt aan het identificeren én aanpakken van knelpunten die geen knelpunten hoeven te zijn.

Meer weten?

In de publicatie Adaptieve woningbouwprogrammering zijn meer handvatten opgenomen om tot een andere werkwijze te komen.