Praktijkvoorbeeld Dordrecht
Maasterras: omgevingsmanager als brug tussen belangen van bewoners en gemeente
De gemeente Dordrecht voert van oudsher actief grondbeleid om te kunnen sturen op de woningbouwopgave, werkgelegenheid en verduurzaming. Dordrecht heeft hiervoor de middelen, mede door de verkoop van Eneco-aandelen in 2019. Twee sturingsinstrumenten waarmee de gemeente al veel ervaring heeft, zijn vestiging van het voorkeursrecht en onteigening.
Op vier locaties voorkeursrecht toegepast
Een recent voorbeeld waar Dordrecht het voorkeursrecht inzet is Maasterras, een grote, complexe, gebiedsontwikkeling. Hier komt een nieuwe woonwijk aan de Oude Maas en aan de rand van het centrum, tussen het station, de A16 en de bestaande wijk Krispijn. In de eerste fase komen ruim tweeduizend woningen, voorzieningen en een parkeerhub voor het centrum. Om die ontwikkeling te kunnen realiseren heeft de gemeente op vier locaties het voorkeursrecht toegepast, waaronder op twee locaties met particuliere woningen. Zo heeft zij ruim dertig woningen en vrijwel alle bedrijfsgronden aangekocht.
Ga zorgvuldig om met huidige bewoners
Dat de gemeente voorkeursrecht toepast op particuliere woningen, gebeurt niet vaak. Sommige bewoners vinden het prima en werken vrijwillig mee, maar dat geldt niet voor iedereen. Albert Nap, teamleider grondzaken bij de gemeente Dordrecht vertelt: “Zoiets is natuurlijk heel ingrijpend voor bewoners. Sommige mensen zijn heel boos en willen niet weg. Daarnaast zitten deze mensen gedurende -het vaak tijdrovende- ruimtelijke planvormingsproces voor lange tijd in onzekerheid. Het is dan heel belangrijk dat je het proces zorgvuldig inricht. Wij hebben een omgevingsmanager aangesteld die bij de bewoners langsgaat en die hen in begrijpelijke taal uitlegt waarom de gemeente bepaalde keuzes maakt.”
Raadsleden voorbereid op weerstand
De soms boze bewoners hebben de gemeenteraad niet afgeschrikt om in te stemmen met het bestemmingsplan. Nap vervolgt: “De gemeenteraad begrijpt dat we het voorkeursrecht moeten toepassen. We hebben de raadsleden goed voorbereid op de te verwachten weerstand. Dankzij hun ervaring met voorkeursrecht en onteigeningsprocessen heeft de meerderheid ingestemd met het plan. Op voorwaarde dat we alles doen om de eigenaren van de particuliere woningen te helpen en waar nodig maatwerk toepassen.” En dat doet de gemeente Dordrecht: ook de bewoners die vrijwillig hun woning aanbieden aan de gemeente krijgen een volledige schadeloosstelling op onteigeningsbasis. Steeds meer bewoners doen mee.
Externe adviseur helpt fouten voorkomen
Om actief grondbeleid te kunnen voeren moet je als gemeente – naast middelen – ook de juiste kennis en kunde in huis hebben. Monique Pronk, senior jurist Grondzaken en strategisch adviseur bij de gemeente Dordrecht, kent het interne proces dat moet worden doorlopen als de gemeente het voorkeursrecht op een grond of woning wil leggen, op haar duimpje. Ze vertelt: “Tussen een collegebesluit en een raadsbesluit zit maximaal drie maanden. Dit vraagt capaciteit, bestuurlijke afstemming en snel schakelen.” Pronk vindt dat wijzigingen onder de Omgevingswet het proces niet ten goede hebben veranderd. Haar advies aan andere gemeenten is om bij zowel het vestigen van het voorkeursrecht als bij onteigening een externe adviseur in de arm te nemen. Pronk: “Zeker bij een voorkeursrecht of onteigening mag je geen fouten maken, dat is heel precies werk. Door ons daarbij extern te laten adviseren en ondersteunen, besparen we veel tijd en moeite en door de extra controle worden fouten voorkomen.”
Praktijkvoorbeeld Waalwijk
Samenwerken op basis van vertrouwen bij herontwikkeling winkelcentrum De Els
De gemeente Waalwijk is van oudsher een woon-werkgemeente met een regionale werkgelegenheids-positie. Met actief grondbeleid stuurt de gemeente op een evenwichtige verdeling tussen wonen en werken, de realisatie van maatschappelijke voorzieningen, maar bijvoorbeeld ook op de komst van een mobiliteitshub. Onder andere bij de herontwikkeling van winkelcentrum De Els heeft actief grondbeleid een grote rol gespeeld. Martin van Rossum, strategisch adviseur concernstrategie, en Peter Hermens, senior projectleider Binnenstad bij de gemeente Waalwijk vertellen enthousiast over het project. Hermens beschrijft het complexe meerjarige binnenstedelijke project aan de hand van een metafoor: “Hoe eet je een olifant? Precies: in stukjes.”
Na meerdere crises tóch een gedeeld plan
Het project De Els kent een grillige geschiedenis. Eerder is geprobeerd om hier flink uit te breiden, met een grote investeerder aan boord. De toenmalige plannen zijn gestrand door de financiële crisis in 2008 en de aanhoudende crisis in de bouw daarna. De neergang in de retail-branche deed daar nog een schep bovenop. Daardoor kwam het project De Els volledig tot stilstand en moest de gemeente wachten op betere tijden. Totdat de gemeente en lokale ondernemers in 2016 de handen ineensloegen en in een positon paper een nieuw toekomstbeeld schetsten.
Miljoenentekort steeds verder teruggebracht
Gemeente en winkeleigenaren kwamen tot een gedeeld begrip van de opgave, waarna in 2020 een ontwikkelaar instapte. Dit resulteerde in een integrale aanpak van zowel het project De Els als een breder masterplan voor de binnenstad. De financiële puzzel bleek complex, met forse tekorten, een groeiend woningprogramma en eisen rond betaalbaarheid. “En dan hebben we het echt over vele miljoenen te kort”, licht Van Rossum toe. “Maar via subsidies, zoals de Impulsaanpak winkelgebieden (IW) en de Woningbouwimplus (Wbi), provinciale bijdragen en optimalisaties in het ontwerp werd het tekort steeds verder teruggebracht.”
Gedeeld gevoel van verantwoordelijkheid
Onderscheidend aan het project De Els is de bijzondere manier van samenwerken. Gemeente en ontwikkelaars kozen vanaf het begin voor een volledig open aanpak: één gezamenlijke planexploitatie waarin alle partijen tegelijk aan dezelfde knoppen draaien en meteen kunnen zien wat elke keuze betekent. Dat zorgt niet alleen voor transparantie, maar ook voor een gedeeld gevoel van verantwoordelijkheid. Deze manier van samenwerken zorgde ervoor dat alle partijen niet tegenover, maar naast elkaar stonden en zo gezamenlijk toewerkten naar één realistisch en haalbaar plan.
Regie, transparantie en intensieve samenwerking beginnen vruchten af te werpen
Om de regie stevig in handen te houden en speculatie voor te zijn, stelde de gemeente eind 2024 een voorkeursrecht in voor het gebied. “We gaan uiteindelijk zo’n 31 winkelpanden kopen. De teller staat nu op 28 panden. We zijn in feite eigenaar van een half winkelcentrum geworden,” vertelt Van Rossum. Die ingreep was strategisch. Door het vastgoed zelf aan te kopen, wordt ook de overdrachtsbelasting voor ontwikkelaars voorkomen en kan de gemeente doorpakken wanneer marktpartijen alsnog zouden besluiten om af te haken. Hermens vult aan: “We hebben onderling echt vertrouwen opgebouwd. We hebben nog steeds wekelijks overleg met elkaar, juist omdat we inzetten op een langdurige samenwerking met deze ontwikkelaars. Met de later ingestapte lokale woningbouwcorporatie praten we maandelijks.” Die combinatie van regie, transparantie en intensieve samenwerking begint zijn vruchten af te werpen. Winkelcentrum De Els is een verouderd winkelconcept met weinig uitstraling en binding met haar omgeving. Maar met deze plannen groeit het nu stap voor stap uit tot een toekomstbestendig, levendig en volwaardig onderdeel van de binnenstad.
Investeren in draagvlak is essentieel
In Waalwijk blijken vertrouwen en lef de sleutel tot succesvolle gebiedsontwikkeling. Hermens: “Ambtenaren hebben soms de neiging om eerst een bos te planten en daarna alle denkbare beren erin los te laten. Met andere woorden: we creëren zelf vaak het doolhof én de obstakels, nog voordat we de eerste stap hebben gezet.” De les die Waalwijk hieruit trekt, is eenvoudig maar essentieel: investeer in draagvlak. Zowel politiek-bestuurlijk als maatschappelijk. Hermens en Van Rossum benadrukken: “Zorg dat je projectorganisatie tijd steekt in het opbouwen van relaties en vertrouwen. Werk samen met alle betrokkenen – in het geval van De Els bijvoorbeeld de eigenaren van grond en panden – aan het gezamenlijke idee dat het écht kan. Neem iedereen stap voor stap mee in de ontwikkeling en breng elke partij op het juiste moment in positie.” De centrale vraag daarbij is: hoe krijg je alle neuzen dezelfde kant op? Samenwerking op basis van vertrouwen is daarbij het sleutelwoord. Hermens en Van Rossum vervolgen: “Wanneer dat lukt, verdwijnen de beren niet volledig uit beeld, maar ze worden wel herkenbaar, bespreekbaar en hanteerbaar.” En precies dát vergroot volgens Waalwijk de kans van slagen van complexe projecten.
Praktijkvoorbeeld Arnhem
Voorkeursrecht als sturings – en drukmiddel
Arnhem voert sinds een aantal jaren actief grondbeleid. Vooral omdat de gemeente wil kunnen sturen op de (betaalbare-)woningbouwopgave. Tegelijkertijd mag wonen niet alle bedrijvigheid de stad uit drukken. Actief grondbeleid helpt de gemeente beter te sturen op een evenwichtige programmering in gebiedsontwikkeling en om minder afhankelijk te zijn van marktpartijen. Niek Holtkuile, senior adviseur ruimtelijke investeringen, heeft het grondbeleid van de gemeente Arnhem de afgelopen twee decennia zien veranderen. “De laatste jaren zetten we het voorkeursrecht steeds vaker in als sturingsmiddel. Met wisselend succes. Zo hebben we het instrument wel eens gebruikt om tijd te winnen, om na te denken over wat we precies wilden met het gebied. Dat leidde tot veel commotie. We hebben geleerd dat we ons bewust moeten zijn van de impact op bewoners en bedrijven en dat we hierover helder moeten communiceren.” Tot onteigening is het tot nu toe nog niet gekomen binnen de gemeente Arnhem, maar Holtkuile vindt dat je dit wel als optie moet durven benoemen. “Het kan dienen als een belangrijk drukmiddel om te laten zien dat het je menens is.”
Praktijkvoorbeeld Arnhem
Doorinvesteren in tijden van crisis in zuidelijke binnenstad Arnhem (Rijnboog)
Gebiedsontwikkeling Rijnboog loopt sinds 2003 en is sindsdien wel drie keer ‘over de kop gegaan’, maar de laatste stenen worden anno 2026 rechtgelegd. De gemeente kocht zelf grond aan met behulp van rijkssubsidie en heeft daardoor gedurende het hele traject de regie kunnen houden. Midden in het proces van de ontwikkeling van Rijnboog kwam Nederland in een financiële crisis terecht. Het eerste plan was voorzien van een heel ambitieus winkelprogramma, maar dat sneuvelde. Holtkuile: “Achteraf gezien bleek het voordelig dat het winkelcentrum niet in die hoedanigheid is doorgegaan. Een deel van de winkels zou nu zeker hebben leeggestaan. Nu is het een gemengd wonen-werkengebied geworden. Dat is een geluk bij een ongeluk van een ontwikkeling die lang heeft geduurd.”
Voor- en nadelen van actief en facilieterend grondbeleid
Holtkuile vindt het belangrijk dat je als gemeente ook in tijden van crisis durft te blijven investeren (anticyclisch), zodat je de grip niet verliest. Dat betekent niet dat je alle grond moet bezitten; bij strategische grondposities is 10 tot 15 procent van het plangebied al voldoende om serieuze invloed te kunnen uitoefenen op de gebiedsontwikkeling.
Holtkuile ziet zowel bij faciliterend als actief grondbeleid voor- en nadelen. Het kostenverhaal in de Omgevingswet – een faciliterend instrument waarmee de gemeente publieke kosten kan verhalen op initiatiefnemers- werkt bij binnenstedelijke ontwikkelingen bijvoorbeeld niet altijd goed. Er is vaak sprake van een onrendabele top die de gemeente zelf moet afdekken. Vervolgens is de gemeente wel verplicht om het kostenverhaal toe te passen indien zij niet beschikt over alle gronden of op een andere manier de kosten verzekerd hebt, bijvoorbeeld via een anterieure overeenkomst. Holtkuile: “dit zorgt voor veel werkzaamheden die binnenstedelijk lang niet altijd tot voordeel leiden”. Actief grondbeleid daarentegen kan veel geld kosten, wat ook risico’s met zich meebrengt. Het grote voordeel is wel dat het je regie oplevert; je kunt doen wat je wilt.”
