Samenwerken tussen het sociaal en fysiek domein: zo realiseer je maatschappelijke voorzieningen

Samenwerken tussen het sociale en fysieke domein is nodig om maatschappelijke voorzieningen goed te verankeren in de fysieke leefomgeving. Dát het moet, daar is iedereen het wel over eens. Hóe het moet, is ingewikkelder. Wat werkt bij de ene gemeente, kan niet zomaar gekopieerd worden door een andere omdat de context niet identiek is. Gemeenten verschillen in omvang, kenmerken en ambities. Ook bevinden ze zich in verschillende stadia van samenwerking, geven ze de verbinding tussen sociaal en fysiek domein op verschillende manieren vorm. Daarom heeft elke gemeente een andere aanpak nodig. Sociaal en fysiek treffen elkaar niet alleen bij maatschappelijke voorzieningen. De wisselwerking speelt ook een rol bij onder meer de verduurzaming van een wijk, de herinrichting van de openbare ruimte, in een wijkaanpak, bij het creëren van een gezonde leefomgeving en op het gebied van wonen en zorg.

Waarom samenwerking vaak lastig is

Platform31 maakte in opdracht van de G40 de publicatie ‘Sociaal en fysiek verbinden; noodzaak voor maatschappelijke opgaven’. Deze publicatie maakt op basis van onderzoek onder gemeenten inzichtelijk dat de samenwerking tussen het fysiek en sociaal domein wordt belemmerd door zowel organisatorische als culturele struikelblokken. Om deze struikelblokken effectief aan te pakken, is het belangrijk om te begrijpen waarom samenwerking in de praktijk vaak moeizaam tot stand komt. In zijn reflectie op het onderzoek onderscheidt prof. dr. M.J.W. van Twist drie oorzaken: professionals weten niet hoe zij moeten samenwerken, kunnen het niet door organisatorische belemmeringen, of willen het niet vanwege uiteenlopende belangen, routines of overtuigingen. Deze drieslag vertoont overeenkomsten met het COM-B-model uit de gedragspsychologie. Volgens dit model ontstaat gedrag alleen wanneer mensen beschikken over de benodigde kennis en vaardigheden (Capability), de juiste organisatorische en sociale voorwaarden ervaren (Opportunity) en voldoende gemotiveerd zijn (Motivation). Het model maakt inzichtelijk dat succesvolle samenwerking niet alleen vraagt om goede intenties, maar ook om voldoende kennis, passende organisatorische randvoorwaarden en een gedeelde motivatie om samen aan maatschappelijke opgaven te werken.

• Ten eerste: een kennistekort. Professionals hebben niet altijd de kennis om vorm te kunnen geven aan de brug tussen de domeinen, een vorm van niet-weten. Wie binnen de gemeentelijke organisatie is bijvoorbeeld nodig om vastgoed voor maatschappelijke voorzieningen te plannen en te realiseren als je vanuit een sociale opgave als gezondheid voldoende ruimte wilt hebben in de wijk voor huisartsen, sportvoorzieningen of voor buurthuizen om eenzaamheid tegen te gaan. En omgekeerd: als je met een ontwikkelaar in gesprek bent over de benodigde voorzieningen naast woningbouw, wie kan jou dan vertellen waar in die specifieke wijk of buurt behoefte aan is? Welke voorzieningen sluiten het beste aan bij de (toekomstige) bewoners, zodat ze ook daadwerkelijk worden gebruikt?
• Ten tweede: contextuele competenties. Samenwerking kan gehinderd worden door de structuur van de organisatie of doordat medewerkers de vaardigheden niet hebben om de samenwerking vorm te geven. Het gaat hier om een vorm van niet-kunnen. Een voorbeeld van een structuur-belemmering is dat de afdeling vastgoed binnen de gemeente de gesprekken voert met ontwikkelaars over ruimte voor maatschappelijke voorzieningen in het algemeen, zonder dat er een interne overlegstructuur geregeld is waarin de collega’s van sport, gezondheid, welzijn en cultuur kunnen aangeven wat er vanuit die opgaven nodig is. Of als men wel zo’n overlegstructuur heeft, dat de collega’s uit het sociaal domein niet de vaardigheden hebben om specifiek genoeg aan te geven waar de voorzieningen aan moeten voldoen in ruimtelijke zin. Er wordt vanuit opgaven zoals tegengaan van eenzaamheid of meer sporten en bewegen gedacht, niet vanuit vierkante meters of andere vereisten en al helemaal niet in hoe deze vierkante meters gefinancierd moeten worden omdat het sociaal domein beperkt kent voor vastgoedontwikkeling. Ook het ontbreken van een collega die, of team dat de doelen van bestuurlijk niveau tot operationeel niveau bij elkaar weet te brengen kan leiden tot het vastlopen in de effectiviteit.
• Ten derde: botsende belangen, waarden en ambities. Doelen en ambities vanuit verschillende domeinen blijken niet altijd makkelijk verenigbaar. Er kan sprake zijn van een waardenconflict, een vorm van niet-willen. Het gesprek tussen het sociaal en fysiek domein over doelen, waarden en het verdienmodel van maatschappelijke voorzieningen blijkt ingewikkeld. Maatschappelijke voorzieningen leveren vaak geen direct financieel rendement op binnen een gebiedsontwikkeling of vastgoedexploitatie maar leveren wel een belangrijke bijdrage aan de leefbaarheid en waardering van buurten en wijken. Daarnaast vloeien de maatschappelijke baten niet (direct) terug naar de ontwikkelaar.

Overbruggen lukt soms wel

Ondanks de moeilijkheden en belemmeringen lukt het sommige gemeenten wel om verschillen tussen het sociaal en fysiek domein te overbruggen en samen te werken aan het plannen/programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen. Deze gemeenten slagen erin een gebrek aan kennis over hoe domeinen te verbinden (niet-weten), onvoldoende ruimte of vaardigheden om buiten bestaande structuren te handelen (niet-kunnen) en/of botsende waarden of belangen die integrale keuzes in de weg staan (niet-willen) te verminderen.

Zo kan de samenwerking worden versterkt door te werken met een verbindende brugfunctie in de vorm van een persoon of team binnen de organisatie. Zo iemand spreekt de taal van beide domeinen en begrijpt de doelen en de uitdagingen. Dat vraagt niet alleen om inhoudelijke kennis van beide domeinen, maar ook om persoonlijke eigenschappen en vaardigheden, zoals tact, het vermogen over grenzen heen te denken of het kunnen aanjagen van de ontwikkeling van een gezamenlijke denkwijze op verschillende niveaus. Een deel van de gemeenten werkt met zo’n brugfunctie. Soms is er geen brugfunctie; maar is een goed georganiseerde overlegstructuur ook effectief.

Brugfuncties in de praktijk

Uit eerdere ervaring en onderzoek weten we dat er geen universele oplossing is die voor elke gemeente werkt. Gemeenten verschillen in grootte, interne organisatie en stadium van samenwerking. De effectiviteit van de verschillende brugfuncties hangt ten eerste samen met het niveau van opereren: van strategisch/tactisch niveau tot operationeel niveau tot functies die zich door de schalen heen bewegen. Zo draagt de sociaal bouwmeester in Groningen op strategisch niveau zorg voor de sociale kwaliteit (sociaal weefsel) in ruimtelijke plannen, in goede samenwerking met de stadsbouwmeester vanuit het fysieke domein.  Een ‘linking pin’ (Nijmegen, Almelo) is met name op tactisch niveau effectief.  Een gebiedsgerichte wijkmanager kan op operationeel niveau het verschil maken.

Brugfuncties zijn bovendien te onderscheiden naar het domein waaraan zij verbonden zijn en de kennis die ze van daaruit inbrengen: gekoppeld aan sociaal domein of juist fysiek domein, of een domeinoverstijgende functie (of team) die hiervoor is ingericht. Zo is er in Utrecht vanuit het sociaal domein een team ‘Bouwen aan Sociaal’ opgericht. De sociaal architecten van dit team adviseren en stellen kaders om sociaal beleid te integreren in gebiedsontwikkeling. De functie gebiedsmanager komt organisatorisch dan weer vaak voort uit het domein van gebiedsontwikkeling, leefomgeving en ruimtelijke ordening, maar verbindt bewoners, maatschappelijke organisaties en gemeentelijke afdelingen, zoals in Amersfoort.

Knoppen om aan te draaien

Een deel van de oplossing ligt in het faciliteren van de juiste mensen op de juiste plek. Op basis van de kennis over maatschappelijke voorzieningen en de bespiegelingen van Van Twist op het eerdergenoemde onderzoek zien we verschillende aanknopingspunten om de samenwerking tussen sociaal en fysiek te versterken.

• Ten eerste is het belangrijk om een goede inschatting te maken van wat binnen de eigen organisatie het meest nodig is. Welke kansrijke opties zijn er op organisatieniveau, beleidsniveau en regieniveau? Op organisatieniveau betekent dit het samenstellen van de juiste functies en/of teams waarmee bruggen tussen domeinen gebouwd kunnen worden. Dat vraagt om toe-eigening van kennis over brugfuncties Zie ter inspiratie Uyterlinde, M & J. van der Ham, S. ’t Hooft (2021) Balanceren en bijeenbrengen: verbinders in de gebiedsgerichte aanpak, Den Haag: Platform31 1 op verschillende niveaus.
• Ten tweede is het belangrijk open te staan voor verandering en te blijven investeren in domeinoverbrugging en contextuele competenties. Binnen de (structuur van) de organisatie moet er ruimte zijn voor mensen die toegerust zijn met vaardigheden om bruggen te slaan, los te komen van positioneel denken, creatief te zijn en te experimenteren in de zoektocht naar de juiste oplossing. Experimenteren, met vallen en opstaan, zal waardevolle uitkomsten geven: een experiment is functioneel als nieuwe inzichten je helpen in het volwassener worden van de samenwerking. Dit vraagt om lef om het anders te organiseren en bereidheid om te leren in uitwisseling met andere gemeenten.
• Ten derde moeten keuzes worden gemaakt wanneer wensen en doelen vanuit verschillende domeinen met elkaar botsen. Idealiter is er sprake van een win-win situatie waarin waarden uit het sociale domein zich laten vertalen naar het fysieke domein. Denk aan het bevorderen van de gezondheid door het aanleggen van een groen trapveldje dat tegelijkertijd helpt bij het tegengaan van wateroverlast na een fikse regenbui (klimaatadaptatie). Dit is simpelweg niet altijd het geval, bijvoorbeeld als er grote druk staat op de woningbouw en dit conflicteert met ruimte voor een sportaccommodatie. Welke waarden krijgen in welke situatie voorrang zodat ieders belangen gehoord en afgewogen worden? Dit vraagt van strategisch tot operationeel niveau om een open gesprek in het samenbrengen van ambities en agenda’s, en om lef om keuzes te maken. En dat vraagt om de kundige mensen met kennis van de taal van beide domeinen die goed kunnen bemiddelen tussen conflicterende ambities.

Van wensen naar getallen

Vanuit landelijk perspectief (bijvoorbeeld bij de rijksoverheid of landelijke kennisorganisaties) bestaat er soms behoefte om met regelgeving, richtlijnen en instrumenten goede samenwerkingen te bevorderen. En steeds meer gemeenten hebben of ontwikkelen referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen. Referentienormen maken per 1.000 woningen per type voorziening de ruimtebehoefte in vierkante meters inzichtelijk. Ze kunnen helpen om sociale doelen te kwantificeren naar gebiedsontwikkeling. Referentienormen vormen vooral het startpunt voor het gesprek tussen ambtenaren van verschillende afdelingen van het fysieke en sociale domein en met bewoners, maatschappelijke partners en marktpartijen. Ze kunnen vaak niet één op één toegepast worden als harde normen, geven meerdere gemeenten aan, maar zijn vooral op kwantitatief niveau belangrijk en geven houvast en richting tijdens verschillende fases in het fysieke planvormingsproces. Referentienormen: hulpmiddel bij kiezen van juiste voorzieningen, Platform31, 2024 2

De Omgevingswet als gemeenschappelijke kapstok

Brugfuncties kunnen effectief zijn in het verminderen van kennistekort, het vergroten van competenties en het tegengaan van waardenconflicten. Binnen dit streven is er wellicht houvast te vinden binnen de huidige praktijk van het fysiek domein: de Omgevingswet. De structuur van deze omvangrijke wet lijkt een functionele kapstok om ook sociale opgaven en instrumenten aan op te hangen waarmee een aantal organisatorische struikelblokken kunnen worden ondervangen. Als sociale opgaven volgens een vergelijkbare structuur worden benaderd zijn visie en wensen, tijdlijnen, en doelen wellicht makkelijker te vergelijken. Ook vergelijkbare vaststellingsstructuren kunnen de beslissingen bespoedigen. Uit onder andere een onderzoek naar ruimte voor sport en bewegen Urhahn, Platform31, Urban Dynamics (2025) Ruimte geven aan sport en bewegen. Onderzoek naar de relatie tussen ruimte voor sport, bewegen en spelen en ruimtelijke ordeningsafwegingen. 3 blijkt dat veel gemeenten nu al sociale opgaven zoals gezondheid meenemen in hun omgevingsvisie en dat ambtenaren uit het sociaal domein (bv vanuit volksgezondheid, de GGD of afdeling sport) daarbij betrokken zijn.

Bron: www.iplo.nl

De Omgevingsvisiefase biedt ruimte om maatschappelijke waarden en ambities te formuleren. In deze fase kunnen referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen ondersteunend werken om waarden en ambities goed te kunnen verwoorden. Referentienormen zijn richtlijnen en zijn niet bindend. In de gebiedsvisie fase moeten bewoners en wijkprofessionals uit sociale domein al betrokken worden; waarden zijn vaak sociaal gedreven en ambities zullen altijd een fysieke, sociale en economische motivatie hebben. Denken vanuit gedeelde waarden kan de focus van de business case naar de value case verleggen.

In de programmafase wordt de visie vertaald naar een concreet thematisch of gebiedsgericht programma. Gedifferentieerde normen of referentienormen helpen om ruimteclaims en voorzieningen goed te kunnen onderbouwen en een locatiespecifieke invulling te geven. Het kan lastig zijn doelen vanuit het sociaal domein zo concreet te formuleren dat het fysieke domein daar invulling en uitvoering aan kan geven. Bewoners en wijkprofessionals uit het sociale domein zijn in deze fase belangrijk om kwantitatieve richtlijnen een inhoudelijke kwaliteitsslag te geven. Het sociaal domein heeft een verantwoordelijke taak in het schetsen van de lokale situatie en behoeften en vervolgens te helpen dit in heldere fysieke taal, inclusief concrete cijfers over volumes en oppervlaktes, in een concreet programma opgeschreven te krijgen. Welke functionaliteiten zijn leidend ten behoeve van de leefbaarheid? Daarmee kan het fysieke domein concreet bijdragen aan de lokale behoefte. Misschien kunnen functies slim gecombineerd worden, of kunnen locatiespecifieke prioriteiten helderder in beeld worden gebracht. De vraag of voorzieningen goed zijn verdeeld over een gebied en hoe zij zich verhouden tot bestaande voorzieningen in omliggende wijken zijn beleids- en afwegingsvragen die voorafgaan aan de juridische vastlegging in de planfase.

In de planfase worden zaken bindend vastgelegd. In het parallel lopende ontwerpproces krijgen geplande voorzieningen hun definitieve uitwerking en wordt zichtbaar hoe het er uit gaat zien in een definitief ontwerp. Sluit het concrete ontwerp aan bij de lokale situatie en behoefte? Klopt bijvoorbeeld de oriëntatie van de voorziening zodat het goed gebruikt wordt?

Tijdens de realisatiefase kunnen sociale opgaven opnieuw onder druk komen te staan, bijvoorbeeld als kosten tegenvallen en er bezuinigd moet worden op een project. In de belangenafweging kan een collega uit het sociaal domein op met name tactisch niveau een belangrijke rol spelen door het prioriteren van de value case boven de business case.

In de fase van beheer en onderhoud zijn financieringsmogelijkheden relevant, ook voor het sociaal domein. In bijvoorbeeld het verlengen van afschrijvingstermijnen en het betrekken van andere baathebbers kan het sociaal domein misschien een rol spelen. Ook de ontwikkelingen m.b.t. right to challenge waarin bewoners taken overnemen, bv met betrekking tot beheer en onderhoud, worden vaak vanuit het sociaal domein ondersteund. Het is aan te bevelen dit daarom al vroeg mee te nemen in de planvorming.

Soms lijkt het niet zo logisch om in vroeg stadium met elkaar aan tafel te gaan. Wat moet iemand met lokale kennis van armoedeproblematiek nou aan een overlegtafel waar over vierkante meters en euro’s gesproken wordt? Door vroeg met elkaar aan tafel te zitten leer je elkaar en elkaars vraagstukken begrijpen en kan er langzamerhand een gezamenlijke taal en denkwijze ontwikkelen. Door in deze structuur mee te gaan investeert het sociaal domein meteen in het tegengaan van het niet weten, niet kunnen en het niet willen.

Samenvattend

Organisatie

Om maatschappelijke voorzieningen goed te verankeren in de planvorming en effectief te realiseren, zijn bruggen nodig op en tussen alle niveaus binnen de organisatie. Allereerst moet je weten welke struikelblokken in de samenwerking tussen de domeinen aangepakt moeten worden en aan welke knoppen je binnen de organisatie kunt draaien. Welke aanpassingen zijn nodig om het niet-weten, niet-kunnen of niet-willen aan te pakken?

Structuur

De instrumenten van de omgevingswet geven structuur; naar ons idee bieden ze houvast om op een gestructureerde manier de samenwerking tussen sociaal en fysiek domein te verbeteren. Het sociaal domein zal in elke fase verantwoordelijkheid moeten nemen en zich moeten verplaatsen in de taal en structuur van het fysiek domein, ook wanneer dit (nog) ver van de eigen dagelijkse werkelijkheid af staat. Tegelijkertijd vraagt het van het fysiek domein om in elke fase de samenwerking met het sociaal domein te zoeken en gezamenlijk de sociale doelen naar fysiek programma te vertalen.

Kwantiteit

Richtlijnen bieden houvast in de uitdaging om maatschappelijke voorzieningen in aantal en omvang voldoende ingebed te krijgen in de gebiedsontwikkeling of -transformatie. Met referentienormen kun je ruimteclaims uit verschillende beleidsvelden in een vroeg stadium meenemen in planvorming. Zo kunnen sociale doelen gekwantificeerd worden naar gebiedsontwikkeling. Op deze manier kunnen gemeenten weloverwogen beslissingen nemen over welke voorzieningen nodig zijn in de veranderende stad of gemeente en wat mogelijk of haalbaar is in de beperkte ruimte.

Kwaliteit

Goed geplaatste en gebruikte maatschappelijke voorzieningen gaan om de combinatie van kwantiteit en kwaliteit. Referentienormen zijn heel waardevol als uitgangspunt maar bieden op zichzelf nog niet voldoende garantie op kwaliteit. Het zijn uiteindelijk de mensen die kwalitatieve invulling geven aan cijfers, richtlijnen en programma’s. Er zijn mensen nodig die verder dan hun eigen belang denken. Met de value case voor ogen hebben verbinders daarin een belangrijke rol. Zij hebben de ruimte nodig om onder juiste condities te werken en om op het juiste moment de juiste instrumenten en strategieën weten in te zetten. Dit vraagt tact en aandacht in elke fase van het planproces van bestuurlijk tot operationeel niveau.

Uiteindelijk is het allemaal mensenwerk.