De financiering van gebiedsontwikkeling loopt vaak vast en schiet structureel tekort bij binnenstedelijke en complexe gebieden. Het gevolg: plannen worden onhaalbaar, of kwalitatief arm. Door naar een langere levensduur te kijken in het gebied, kun je maatschappelijke baten over een langere periode meenemen. Ook het betrekken van mede-investeerders biedt kansen. Dit artikel biedt gemeenten concrete tips om een beweging te organiseren die helpt om verder te komen.
Integrale financiering is het bundelen van financiële middelen, belangen en doelen om meerdere maatschappelijke waarden tegelijk te realiseren. Het gaat niet alleen om het combineren van geldstromen, maar ook om het verbinden van beleidsdoelen en investeringsagenda’s (en daarmee ook het verbinden van investerende en baat-hebbende partijen), zodat opgaven elkaar versterken in plaats van met elkaar te concurreren.
Dit doe je ook door de tijdshorizon te verbreden. Je kijkt niet alleen naar de aanlegkosten, maar naar de volledige levensduur van een gebied. Daardoor kun je keuzes maken die op de lange termijn meer maatschappelijke waarde opleveren. Deze ‘levenscyclusbenadering’ zorgt ervoor dat middelen efficiënter worden ingezet en maakt gebieden toekomstbestendiger.
Dit vraagt van gemeenten om maatschappelijke opgaven in samenhang te bekijken en buiten het eigen domein en soms zelf buiten de eigen organisatie te kijken.
Hoewel integraal financieren steeds meer aandacht krijgt, is het in de praktijk nog geen gemeengoed. Gebiedsontwikkelingen worden vaak nog benaderd vanuit bestaande financiële kaders en sectorale logica. Dat zorgt voor spanning, zeker in binnenstedelijke en complexe gebieden waar ambities hoog zijn en opgaven zich opstapelen. Guido Mertens, adviseur grond- en ontwikkelbeleid, licht toe: “In de klassieke gebiedsontwikkeling is de GREX [grondexploitatie, red.] is de norm, die moet sluitend zijn. Stijgende kosten en complexe ambities maken dat steeds lastiger. Om de grondexploitatie toch rond te krijgen kiest men er uit noodzaak vaak voor om duurdere woningen te bouwen, zwaarder te verdichten of een openbare ruimte te realiseren van minder goede kwaliteit.”
Ruimtelijke keuzes kunnen leiden tot hogere kosten
De klassieke manier van werken volstaat niet meer, concludeerde het Watertorenberaad een tijd geleden ook al in Samen Slim. Mertens: “Door de focus op het tekort in de GREX blijven de belangrijkste structurele financiële effecten buiten beeld. Die doen zich namelijk elders in de gemeentelijke begroting voor: bij beheer, onderhoud en het sociale domein.” Volgens Mertens is er onvoldoende aandacht voor de effecten van gebiedsontwikkeling op de langere termijn. “De discussie richt zich vaak op het directe projectresultaat, terwijl ruimtelijke keuzes ook kunnen leiden tot toename van zorgkosten en uitkeringen, of hogere onderhoudskosten.”
Hans Karssenberg, partner bij STIPO, illustreert dit met een sprekend voorbeeld uit Almere Poort. “Door de financiële crisis was alle sociale infrastructuur uit het masterplan gesneden om de GREX rond te krijgen. Er maar één café op twintigduizend inwoners en zijn er geen werkgebieden. Hierdoor kampt het gebied met veel sociale problematiek. En dat heeft een prijskaartje.”
Investeer in fysiek voor sociale doelen
“De grootste structurele financiële druk zit in veel gemeenten niet in de grondexploitatie, maar in het sociaal domein”, zegt Mertens (zie ook onderstaande figuur). Hij pleit voor een bredere financiële afweging, omdat keuzes in het fysieke domein invloed kunnen hebben op de ontwikkeling van structurele uitgaven in andere onderdelen van de gemeentelijke begroting, zoals Wmo, jeugd en participatie. “In wijken zonder voorzieningen en ontmoetingsplekken is de eenzaamheid groter en de Wmo-kosten daarmee hoger. Terwijl deze kosten in een grondexploitatie voor een tekort zorgen.” Karssenberg onderstreept dit: “Door te investeren in de openbare ruimte, ondersteund met de juiste programmering en begeleiding, kun je eenzaamheid en bijbehorende kosten tegengaan.”
Bron: CBS
Betrek de gebruiksfase
Wie beweert dat er geen geld is voor integrale financiering rekent verkeerd, stelt Karssenberg. Als je de gebruiksfase meeneemt, is er volgens hem juist veel geld beschikbaar. Als voorbeeld noemt hij een investeerder in de Kolenkitbuurt. “Hij investeerde onder meer in community builders en bedrijfsruimte in de plint met goedkope huur. Waarom? Als bewoners zich thuis voelen, blijven ze langer. Dat verdien je terug: er zijn minder mutaties en de waarde van het vastgoed stijgt.”
Om de kosten en baten over langere tijd mee te nemen in gebiedsontwikkeling kan een gemeente werken met ‘revolverende financiering’. Bijvoorbeeld in de vorm van gebiedsperformance-contracten: investeringsafspraken tussen overheden, eigenaren, verzekeraars, mobiliteitsaanbieders en bedrijven. Voor Almere Pampus ontwikkelde STIPO en Stadkwadraad een prototype voor een verschuiving van grondexploitatie (twintig jaar) naar gebiedsexploitatie (zestig jaar). Geldstromen zouden dan bij elkaar worden gebracht via een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) en met gebiedsperformance-contracten. Over dit type afspraken wordt al jaren gesproken, maar er zijn nog weinig praktijkvoorbeelden. De primeur lijkt voor de Suikerzijde in Groningen te zijn. Verschillende baathebbers onderzoeken hier samen met de gemeente en ontwikkelaar de vorming van een gebiedsfonds voor sociale investeringen (zie kader).
Meerdere onderzoeken tonen aan dat dit soort constructies daadwerkelijk financiële baten opleveren. Karssenberg: “Voor Almere Pampus berekende STIPO dat een gezonde wijk met tien procent lagere gezondheidszorg, in veertig jaar tijd een besparing oplevert van €1,4 miljard.” En ook uit Samen Slim kwamen interessante rekensommen om maatschappelijke kosten terug te dringen. Zo kan een ruimte ter grootte van twee sociale huurappartementen functioneren als ontmoetingsruimte met programmering en begeleiding waardoor ouderen langer thuis kunnen wonen. Karssenberg: “Zodra een persoon een half jaar langer thuis blijft wonen, zijn de kosten voor deze investering al terugverdiend.”
Suikerzijde Groningen: gebiedsfonds voor sociale investeringen
In gebiedsontwikkeling De Suikerzijde in Groningen onderzoeken de gemeente Groningen, ontwikkelaar Dura Vermeer en maatschappelijke partners de vorming van een gebiedsfonds voor gezamenlijke investeringen in een gezonde leefomgeving. Via dit fonds zouden ook andere baathouders bijdragen, zoals woningcorporaties, onderwijsinstellingen en een regionale zorgverzekeraar. Zij investeren dan mee in voorzieningen die bijdragen aan gezondheid en sociale samenhang, zoals groen, beweegvriendelijke routes en plekken voor ontmoeting en programmering.
Al deze partijen hebben baat bij een aantrekkelijke wijk: bewoners leven gezonder, publieke kosten kunnen dalen en de gebiedskwaliteit neemt toe. Door de kosten niet alleen toe te rekenen aan de grondexploitatie, maar te koppelen aan baten op langere termijn ontstaat ruimte voor investeringen die anders niet van de grond komen.
Overbrug interne barrières
Ontschotten in de gemeente kan lastig zijn, bijvoorbeeld doordat financiële wet- en regelgeving in de weg zit. Zo hanteren projectboekhouders de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) vaak nauw en voorzichtig, terwijl er soms meer mogelijk is dan gedacht. Al bestaat er volgens Mertens geen standaardoplossing. “Integraal financieren vraagt maatwerk, bestuurlijke keuzes en vaak ook overleg met financieel adviseurs en de accountant. Er is niet één kant-en-klaar model dat overal toepasbaar is.” Een andere barrière zit in de gemeente zelf. Mertens: “Teammanagers en budgethouders sturen sterk op hun eigen sectorale doelen. Die moeten misschien wat autonomie inleveren. Hier is nog veel werk te doen.”
Domeinoverstijgende kosten en baten inzichtelijk maken is lastig. Vaak kun je niet alles in één Excelsheet tegen elkaar wegstrepen. “Dat betekent niet dat gemeenten moeten wachten op een perfect rekenmodel”, stelt Mertens. “Je kunt niet alle termijnen, effecten en voorwaarden tussen domeinen volledig combineren. Het gaat erom dat gemeenten expliciet het gesprek voeren over de structurele effecten van ruimtelijke keuzes op andere delen van de begroting.” De klassieke projectbegroting blijft van belang, maar die rijkt onvoldoende als enige afwegingskader. “Het gaat om de ontwikkeling van een gebied op langere termijn. Op dit moment maken we suboptimale keuzes doordat we sturen op het beperken van projecttekorten. Terwijl een project pas echt toekomstbestendig is als het op langere termijn financieel en maatschappelijk rendeert, voor alle baathouders.”
Geen kant-en-klare oplossing
De voorbeelden en barrières laten zien dat integraal financieren niet eenvoudig is. Hoewel onderzoeken aantonen dat het maatschappelijke meerwaarde oplevert, blijken deze aanpakken lastig structureel te verankeren. Initiatieven lopen vast op bestaande wet- en regelgeving, verantwoordingssystematieken en organisatorische structuren. Die zijn juist ingericht op risicobeheersing en sectorale sturing. Ook governance, eigenaarschap, juridische verantwoording en het ontbreken van een gedeelde taal over publieke waarde maken integraal financieren complex. Het vraagt om maatwerk, bestuurlijke keuzes en samenwerking over domeinen en organisaties heen.
Tips voor gemeenten
Samen met deelnemers van de Community of Practice (CoP) Integrale verstedelijking formuleerde Platform31 tips voor andere gemeenten om met integraal financieren aan de slag te gaan. De tips in dit artikel vormen geen blauwdruk, maar handvatten om gezamenlijk een beweging te organiseren om verder te komen.
Maak de samenhang tussen gemeentelijke sectoren inzichtelijk, net als de voordelen van het combineren van gemeentelijke middelen.
Werk aan bewustzijn in de gemeente over het ontschotten van financiering. Schakel hiervoor mogelijk externe hulp in, bijvoorbeeld een trainer of gespreksfacilitator. En bouw dit structureel in door te werken met interne ambassadeurs, in verschillende domeinen, disciplines en lagen.
Vorm nieuwe investeringscoalities met de belangrijkste baathebbers van een gebied. Bijvoorbeeld met gebiedsperformance-contracten. Maak inzichtelijk wie profiteert en wie kan bijdragen. Het sociale en economische domein hebben hiervoor goede netwerken. Benut deze kennis.
Zorg voor integrale beoordeling van projecten en kijk voorbij de GREX. Voer het gesprek over de financiële en maatschappelijke kosten en baten over een langere periode.
Community of Practice ‘Integrale verstedelijking: hoe organiseer je dat?’
In deze Community of Practice (CoP) buigt Platform31 zich samen met G40-gemeenten over de vraag: hoe organiseer je integrale verstedelijking? Dit artikel volgt uit de CoP. We kijken niet alleen naar inhoudelijke keuzes en slimme oplossingen voor meervoudig ruimtegebruik, maar leggen vooral de nadruk op het proces en de samenwerking. Hoe breng je de juiste keuzes boven tafel? Hoe zorg je dat ze ook echt worden gemaakt? Welke tools helpen om samenhang en afstemming te organiseren?
Dit project ondersteunt G40-gemeenten, beleidsmakers en gebiedsontwikkelaars bij het organiseren van samenwerking over domeinen heen. Door praktijkervaringen en strategieën te inventariseren, bijeenkomsten te organiseren en kennis te delen, versterken we de aanpak van ruimtelijke vraagstukken en vergroten we de leefbaarheid en economische vitaliteit van steden.
