banier wijkengids 2

10.11 Organisatie van lokale veiligheid


De Lokale Veiligheidsplanner

Een belangrijke rol bij het verbeteren van de wijkveiligheid is in handen van een groot aantal spelers: gemeenten, burgers, bedrijven, politie, openbaar ministerie, reclassering woningbouwcorporaties en welzijnswerk. Samenwerking is daarbij de kern. De gemeente is de regisseur om veiligheidsproblemen op wijkniveau aan te pakken.
Het is echter niet altijd makkelijk om vorm te geven aan deze samenwerking. De Lokale Veiligheidsplanner is een handig instrument om deze samenwerking vorm te geven en een lokale aanpak te ontwikkelen.


Strategieën van Lokale Veiligheid

In ‘Strategieën van Lokale Veiligheid’ beschrijven Boutellier en van Marissing een aanpak voor probleemdiagnose en het inrichten van goede samenwerkings- arrangementen voor de aanpak van wijkveiligheidsvraagstukken. Hiervoor worden 5 stappen genoemd:

  • Objectiveer het probleem
  • Vul cijfers aan met een kwalitatief beeld uit bijvoorbeeld interviews
  • Stel een gedeelde probleemanalyse op
  • Maak inzichtelijk wie betrokken zijn en wat hun inspanningen zijn
  • Maak stevige afspraken over de aanpak


Een belangrijke rol bij het verbeteren van de wijkveiligheid is in handen van een groot aantal spelers gemeenten, burgers, bedrijven, politie, openbaar ministerie, reclassering woningbouwcorporaties en welzijnswerk. Samenwerking is daarbij de kern. De gemeente is de regisseur om veiligheidsproblemen op wijkniveau aan te pakken. De positie van het lokale bestuur wordt verder versterkt als het gaat om de centrale, regisserende rol die het vervult bij het oplossen van veel veiligheids- en openbare ordeproblemen. De gemeente past het daarbij horende bestuurlijk instrumentarium actief toe (zie bijlage bij dit hoofdstuk).

Voor een veilige buurt en wijk zijn de Veiligheidshuizen onmisbaar. Hier werken de gemeentebestuurder, de officier van justitie, de politieagent, de reclasseringsambtenaar op lokaal niveau samen met andere partners om dadersaan te pakken. De doorontwikkeling van de Veiligheidshuizen is gericht op slagvaardiger en professioneler maken van de geïntegreerde, dadergerichte aanpak van veelplegers, huiselijk geweldplegers, risicojongeren en ex-gedetineerden.

Maar ook een goede samenwerking tussen en met andere relevante maatschappelijke partners in een wijk is van groot belang voor het slagen van een aanpak. Het is echter niet altijd makkelijk om vorm te geven aan deze samenwerking. De Lokale Veiligheidsplanner is een handig instrument om deze samenwerking vorm te geven en een lokale aanpak te ontwikkelen.
In ‘Strategieën van Lokale Veiligheid’ beschrijven Boutellier en van Marissing een aanpak voor probleemdiagnose en het inrichten van goede samenwerkingsarrangementen voor de aanpak van wijkveiligheidsvraagstukken. De eerste stap is het objectiveren van het probleem. In een tijd waarin emoties en ervaringen een belangrijke stempel drukken op het veiligheidsgevoel is het essentieel een goed beeld te krijgen van het probleem. Bovendien voorkomt het dat energie weglekt in discussie over ‘hoe het nu precies zit’, met alle betrokken partijen. Objectiveren kan door bijvoorbeeld met gegevens uit veiligheidsindexen of gerichte enquêtes. Naast cijfers is ‘inside information’ van belang. De tweede stap is daarom de cijfers aanvullen met kwalitatieve interviews. Op basis van de eerste twee stappen kan worden gewerkt aan heldere probleemdefinities: overeenstemming bereiken over de diagnose van het probleem. Als de probleemdefinities helder zijn, wordt een beeld opgebouwd over de inspanningen van de actoren en de huidige samenwerkingsverbanden in een buurt of wijk. Hoewel niet alle partijen en samenwerkingsverbanden niet even effectief werken, zijn zij wel van cruciaal belang voor een effectieve uitvoering. Het veiligheidsarrangement is er op gericht deze samenwerkingspraktijken te verbeteren. De appreciatie voor wat er is, blijkt in de praktijk van doorslaggevende betekenis voor loyale medewerking aan verandering. Dit proces heet ‘appreciative inquiry’. De laatste stap in het bouwen van het veiligheidsarrangement is het maken en vastleggen van stevige afspraken waarbij op de naleving wordt toegezien.

Overzicht bestuurlijke instrumenten OOV bestrijding van overlast

APV-artikelen

  • Verbodsbepalingen over samenscholing, hinderlijk gedrag op de openbare weg, hinderlijk drankgebruik, verwijderen uit de gemeente en/of het ontzeggen van de toegang tot de gemeente, verbod op het meevoeren van voorwerpen, omgevingsverbod, etc.
  • Overtreding van APVvoorschriften is strafbaar gesteld met een maximum van drie maanden hechtenis of een geldboete van de tweede categorie. Bij overtreding van bepalingen uit een gemeentelijke verordening kan dan ook worden overgegaan tot straf-rechtelijke aanhouding van individuele personen.
    (verder zijn er uiteraard mogelijkheden via het wetboek van Strafrecht: vernieling, bedreiging, mishandeling e.d.)

Artikel 172 Gemeentewet

  • Burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen (tweede lid)
  • Burgemeester kan bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde (‘lichte bevelsbevoegdheid’) (derde lid): in te zetten in situaties waarin kan worden volstaan met de inzet van minder vergaande, ingrijpende bevoegdheden (ten opzichte van de noodbevelsbevoegdheid)

Gebiedsverboden (gebiedsontzeggingen) o.g.v. APV of art. 172 Gemeentewet

  • De burgemeester kan op grond van de hem toegekende bevoegdheid in de APV of (als dat niet is gebeurd) via artikel 172, derde lid Gemeentewet gebiedsverboden uitvaardigen ter handhaving van de openbare orde
  • De gebiedsverboden hebben betrekking op ordeverstorende gedragingen; in de APV kan het gebiedsverbod eventueel concreter worden omschreven, gerelateerd aan specifieke APV-bepalingen waarin bepaalde gedragingen zijn verboden
  • De gebiedsverboden op grond artikel 172 Gemeentewet zijn qua duur niet onbeperkt. De grens ligt bij drie maanden (maar kan 3 keer met 3 maanden worden verlengd).
  • Gebiedsverboden op grond van de APV prevaleren boven gebiedsverboden op grond van artikel 172 Gemeentewet (de burgemeester kan dus niet van beide artikelen gebruik maken). De duur van het gebiedsverbod wordt door de gemeenteraad in de verordening bepaald. De praktijk laat hier overigens een “wildgroei” zien.
  • De wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (in werking getreden op 1 september 2010) stelt zeker dat gebiedsverboden voor langere duur kunnen worden opgelegd aan personen uit groepen of “losse individuen” die herhaaldelijk de openbare orde verstoren en sprake is van ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde (zie hierna, artikelen 172a en 172b Gemeentewet)

Langdurig gebiedsverbod, meldingsplicht of groepsverbod (artikel 172a Gemeentewet – Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast

  • De burgemeester kan op grond van artikel 172a Gemeentewet een langdurig gebiedsverbod, een meldingsplicht of een groepsverbod opleggen aan personen die in groepsverband of individueel herhaaldelijk de openbare orde verstoren of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde. Deze maatregelen kunnen voor de duur van maximaal drie maanden worden opgelegd.
  • De bevelen kunnen drie keer worden verlengd (elke keer voor de duur van ten hoogste drie maanden) en dus in totaal voor de duur van een jaar gelden.
  • Het gaat in het bijzonder om personen die in groepsverband of individueel herhaaldelijk de openbare orde in woonwijken ernstig verstoren en bewoners lastigvallen door het plegen van strafbare feiten, zoals vernielingen en bedreiging, of ander ernstig overlastgevend gedrag of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol hebben gehad. Het gaat daarnaast om personen die de openbare orde verstoren bij voetbalwedstrijden en andere evenementen.
  • Er moet sprake zijn van een langer patroon van overlastgevende gedragingen (“herhaaldelijk”) en “ernstige vrees” voor verdere verstoring van de openbare orde. De wet maakt het ook mogelijk om maatregelen te nemen tegen personen die bij de ordeverstorende gedragingen een leidende rol hebben gehad.

    (daarnaast kan de officier van justitie vanuit zijn strafvorderlijke bevoegdheid een gedragsaanwijzing geven aan een verdachte in de vorm van een gebiedsverbod, een meldingsplicht, een contactverbod of een begeleidingsverplichting. Deze gedragsaanwijzingen kunnen voor maximaal 90 dagen worden opgelegd. De duur kan worden verlengd met maximaal drie keer 90 dagen. Tevens is met de wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast een nieuw artikel 141a in het Wetboek van Strafrecht ingevoegd. Dit artikel stelt het opzettelijk verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het plegen van geweld tegen personen of goederen strafbaar. Afspraken die hooligans maken bijvoorbeeld via internet of SMS zijn als een zelfstandige en strafwaardige handeling aangemerkt).

Bevel naar ouders van overlastgevende twaalfminners (artikel 172b Gemeentewet – Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast 

  • Op grond van artikel 172b Gemeentewet kan de burgemeester aan ouders van een minderjarige beneden de leeftijd van twaalf jaar die in groepsverband herhaaldelijk de openbare orde verstoort, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven ter handhaving van de openbare orde (aanpak overlast van twaalfminners).
  • Dit bevel kan inhouden dat de ouders zorg dienen te dragen dat de minderjarige zich niet bevindt in of in de omgeving van bepaalde objecten of bepaalde delen van de gemeente, dan wel dat de minderjarige zich op bepaalde dagen gedurende een aangeven tijdvlak niet bevindt op voor het publiek toegankelijke plaatsen, tenzij de minderjarige wordt begeleid door een persoon die het gezag over hem uitoefent.
  • Deze maatregel kan ten hoogste drie maanden gelden. Er is geen verlenging mogelijk.

Noodbevoegdheden - artikelen 175 en 176 Gemeentewet

  • Bij o.a. oproerige beweging en ernstige wanordelijkheden of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan kan de burgemeester noodbevelen en noodverordeningen uitvaardigen. De beoordeling of hiervan sprake is, is afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden. De wanordelijkheden hoeven zich niet daadwerkelijk te hebben voorgedaan. Voldoende is dat de burgemeester concrete aanwijzingen heeft op grond waarvan de vrees voor ernstige wanordelijkheden gerechtvaardigd is.
  • Noodbevelen en –verordeningen kunnen op onder meer de volgende onderwerpen worden ingezet:
    - het bewerkstelligen dat burgers hun weg vervolgen zodra ze het grondgebied van de gemeente bereiken;
    - het verwijderen uit de gemeente en/of het ontzeggen van de toegang tot de gemeente aan burgers die de orde (dreigen te) verstoren;
    - een samenscholingverbod/verbod hinderlijk gedrag (kan ook op basis van de APV en artikel 172 Gemeentewet);
    - het verbod om voorwerpen mee te voeren waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze bedoeld zijn om de orde te verstoren. De politie krijgt de bevoegdheid deze in beslag te nemen;
  • Overtreding van een noodbevel is strafbaar op basis van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (misdrijf). Bij overtreding van een noodbevel dan wel een gemeentelijke noodverordening kan ook worden overgegaan tot strafrechtelijke aanhouding van individuele personen.
    Komt in beeld als sprake is van (ernstige) vrees voor oproerige beweging of ernstige wanordelijkheden, m.a.w. grootschalige verstoringen van de openbare orde.

Bestuurlijke ophouding – artikelen 154a en 176a Gemeentewet

  • De burgemeester kan, indien sprake is van een oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, grote groepen ordeverstoorders (bestuurlijk) ophouden.

  • Bestuurlijke ophouding is mogelijk indien in dergelijke situaties groepen van personen specifieke voorschriften die strekken tot handhaving van de openbare orde of beperking van gevaar, niet naleven.
  • Voor voorzienbare gevallen (artikel 154a Gemeentewet) kan de gemeenteraad dergelijke voorschriften vastleggen in de APV. Voor de overige - niet voorziene - situaties (artikel 176a Gemeentewet) kan de burgemeester voorschriften opnemen in een noodbevel of een noodverordening.
  • Het ophouden moet noodzakelijk zijn ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de niet-naleving van de voorschriften. Verder is de mogelijkheid om tot bestuurlijke ophouding over te gaan beperkt tot situaties waarin de naleving redelijkerwijs niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd.
  • De bestuurlijke ophouding mag niet langer duren dan nodig is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de niet-naleving van het voorschrift. Bestuurlijke ophouding kan maximaal twaalf uur bedragen.
  • Komt in beeld als sprake is van (ernstige) vrees voor oproerige beweging of ernstige wanordelijkheden, m.a.w. grootschalige verstoringen van de openbare orde.

Aanwijzen veiligheidsrisicogebied en preventief fouilleren – artikel 151 b Gemeentewet

  • Via de APV is het mogelijk een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen in een gemeente.
  • In de wet is deze bevoegdheid van de burgemeester en de gemeenteraad geregeld in artikel 151b Gemeentewet. De gemeenteraad kent de bevoegdheid toe aan de burgemeester bij verordening.
  • De burgemeester kan tot zo'n aanwijzing overgaan bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Als een gebied aangewezen is als veiligheidsrisicogebied dan kunnen de artikelen 50, derde lid, 51, derde lid, en 52, derde lid, van de Wet wapens en munitie toe- gepast worden. Na een bevel van de OvJ kan daadwerkelijk worden gefouilleerd. Het gaat dan om:
    - het (preventief) doorzoeken van vervoermiddelen;
    - het doorzoeken van kleding;
    - het vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt worden geopend.

Cameratoezicht – artikel 151c Gemeentewet

  • De gemeenteraad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid geven om, indien dat in het belang van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten tot plaatsing van vaste camera’s voor een bepaalde duur t.b.v. het toezicht op een openbare plaats (artikel 151c Gemeentewet).
  • Deze vorm van cameratoezicht kent een langduriger karakter. De afgelopen vijf jaren zijn de ontwikkelingen rond cameratoezicht in de openbare ruimte door VenJ gevolgd.
  • Op basis van metingen kan geconcludeerd worden dat de afgelopen vijf jaren het gebruik is toegenomen. Het afgelopen jaar laat een stabilisatie zien. De baten van het instrument zijn te vinden in het verhalen van de schade op daders, het preventieve effect op vernielingen en een meer effectieve inzet van de politie.
  • De mogelijkheid bestaat ook om op grond van artikel 2 Politiewet mobiel cameratoezicht in te zetten voor de duur van een evenement of ordeverstoring. In opkomst zijn de camerahelmen van politiefunctionarissen tijdens de surveillance. Het voordeel hiervan is dat zeker in acute situaties snel en flexibel opgetreden kan worden met beeldregistraties.

De Collectieve Horecaontzegging (CHO)

  • In het kader van Veilig Uitgaan wordt steeds vaker gebruik gemaakt van de mogelijkheid om individuele en collectieve horecaontzeggingen op te leggen aan bezoekers die overlast en erger veroorzaken in het uitgaansleven.
  • Bij overtreding van een toegangsverbod of herhaalde aanmaning tot het verlaten van het horecapand, doet de betreffende horecaondernemer die de huisvredebreuk heeft geconstateerd, aangifte bij de politie wegens overtreding van artikel 138 Wetboek van Strafrecht.
  • Bij het opleggen van een collectieve horecaontzegging wordt aan de overtreder de toegang tot alle aangesloten horeca geweigerd voor een veelal langere periode. In een aantal gemeenten, waaronder de gemeenten Utrecht en Woerden, wordt met dit instrument gewerkt.
  • Omdat de CHO een relatief zwaar middel is, zijn er vanuit het OM duidelijke voorwaarden aan het gebruik gesteld. Een veelgemaakte afspraak is dat de burgemeester de CHO mede ondertekent. Het betreft veelal zwaardere delicten en een toegangsverbod voor een langere periode met als doel de openbare orde te handhaven en de veiligheid te waarborgen / garanderen.
    Voorbeelden van overtredingen die kunnen leiden tot een CHO:
    - Aantreffen wapen
    - Zware mishandeling of erger
    - Fysiek geweld tegen horecaondernemer, personeel, taxichauffeurs en hulpdiensten
    - Diefstal met geweld tegen horecaondernemer, personeel, taxichauffeurs
    - Bij 3 lopende individuele ontzeggingen (structureel wangedrag)
    - Bij het overtreden van een eerder gegeven CHO wordt een nieuwe CHO gegeven van 12 maanden

Preventieve dwangsom

  • Een enkele gemeente werkt c.q heeft gewerkt met een preventieve dwangsom in relatie tot de openbare orde.
  • Indien de regels steeds maar weer door dezelfde overtreder worden overtreden kan een preventieve dwangsom worden opgelegd (artikel 5:32 lid 2 Awb).
  • Omdat dit alleen wordt gedaan bij notoire overtreders kan het bedrag van de dwangsom relatief hoog zijn en zelfs bij iedere overtreding hoger worden. Het opleggen van een preventieve dwangsom is slechts mogelijk wanneer er “klaarblijkelijk gevaar” bestaat dat er een overtreding zal worden begaan.
  • Aanleiding om dat te veronderstellen, kunnen zijn gelegen in uitlatingen die een (toekomstig) overtreder doet, het eerder vertoonde naleefgedrag van de overtreder, het bij herhaling voorkomen van overtredingen en meer algemeen het zich voordoen van uitzonderlijke omstandigheden welke het begaan van overtredingen waarschijnlijk maken.

De bestuurlijke strafbeschikking – Wet OM-afdoening

  • De Wet OM-afdoening is vanaf 2006 van kracht. De wet is vanaf 2010 ook van toepassing op gemeenten, provincies en waterschappen.
  • De wet stelt gemeenten in staat bij overtreding van de APV een bestuurlijke strafbeschikking op te leggen aan de overtreder.
  • Het instrument van de bestuurlijke strafbeschikking geeft de mogelijkheid om evenals bij de bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte aan te pakken. Het feitencomplex is vergelijkbaar zijn met die van de bestuurlijke boete.
  • Een van de verschillen met de bestuurlijke boete is dat er een strafbaar feit wordt begaan waartegen in verzet kan worden opgekomen bij het OM (bij bestuurlijke boete is er sprake van een bestuursrechtelijke beschikking waartegen in bezwaar / beroep bij het bestuursorgaan zelf kan worden op gekomen).