Verbetering MKBA noodzakelijk

De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) wordt steeds vaker toegepast in het plan- en besluitvormingsproces voor overheidsprojecten in verschillende domeinen. Niek Mouter, onderzoeker aan de TU Delft, licht de populariteit van de MKBA toe. “Budgettaire krapte dwingt beleidsmakers om scherpe keuzes te maken. Door de recessie is het steeds belangrijker geworden om de euro daar uit te geven waar deze het best rendeert en hierom wordt de MKBA steeds vaker toegepast. Niet alleen in het ruimtelijk-infrastructurele domein, maar ook in het sociale domein zet men het instrument steeds vaker in. Ook energie- en ICT-projecten worden steeds vaker beoordeeld met een MKBA.” Mouter pleit voor verbetering van het MKBA instrumentarium.

Waarom vind je dat de MKBA moet worden toegepast?

“De MKBA heeft verschillende sterke punten. Zo helpt het professionals bij het scherper nadenken over problemen en oplossingen. Daarbij krijgt men een gevoel voor de maatschappelijke effecten van verschillende beleidsopties. De baten-kostenverhouding geeft indicatief weer wat de gemiddelde Nederlander aan het project heeft. Dit inzicht kan ‘herbezinning’ op nut en noodzaak van het project stimuleren. Deze functie is voor de Rijksoverheid een belangrijke reden geweest om het uitvoeren van een MKBA verplicht te stellen in het besluitvormingsproces voor grote infrastructuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten. Daarnaast heeft de MKBA in de Nederlandse praktijk vooral een ‘optimaliseringsfunctie’. Aan de hand van de MKBA kan men proberen de baten te optimaliseren en onrendabele onderdelen uit het project te halen.”

Waarom vind je dat ondanks de sterke punten de MKBA verbetert moet worden?

“Ten eerste heeft de MKBA-theorie zich de laatste jaren op internationaal niveau enorm ontwikkeld, maar worden deze ontwikkelingen in de Nederlandse praktijk niet of nauwelijks meegenomen. Kamerleden hebben al drie keer een oproep gedaan om de systematiek te verbeteren, maar aan de eerste twee oproepen is geen gehoor gegeven. Het is belangrijk dat er nu iets met de oproep van de Tweede Kamer wordt gedaan, anders kan het draagvlak voor de systematiek onder druk komen te staan.”

Kan je voorbeelden geven van ontwikkelingen die nu nog niet worden meegenomen?

1. “Het belangrijkste probleem dat door Kamerleden wordt ervaren is dat het ene maatschappelijke effect eenvoudiger in geld is uit te drukken dan het andere. De loonkosten van de mensen die aan een beoogd project gaan werken zijn bijvoorbeeld eenvoudiger in geld uit te drukken dan positieve effecten van een project op sociale cohesie, de natuur en het imago van een gemeente. Uiteindelijk levert een MKBA zowel een eindsaldo op van de kosten en de baten die in geld zijn uitgedrukt als een overzicht van de ‘zachte’ effecten die niet in euro’s zijn omgezet. Het probleem is vervolgens dat politici tijdens een debat over het project alleen het kosten-batensaldo gebruiken. Dit is met name een probleem wanneer de positieve effecten voor de ene groep belanghebbenden wel en voor de andere groep belanghebbenden niet in geld wordt uitgedrukt. Een manier om dit probleem op te lossen is de positie van ‘zachte’ effecten in de MKBA te versterken door deze effecten ook in geld uit te drukken. Als hier niet voor wordt gekozen is het belangrijk dat de uitvoerder van de MKBA glashelder communiceert dat politici zelf nog een afweging moeten maken tussen het MKBA-saldo en niet in geld uitgedrukte effecten. Daarbij moeten politici hoogwaardige informatie aangeleverd krijgen over deze ‘zachte’ effecten.”

2. “Een ander belangrijk punt is dat ik in Nederland nog nooit een MKBA-studie of een MKBA-Leidraad ben tegengekomen waarin correct wordt weergegeven wat een MKBA precies meet. Een MKBA probeert zo goed mogelijk te meten wat Nederlanders vanuit hun consumptieve bestedingen netto bereid zijn te betalen voor de effecten van een project. Een individu kan echter ook in zijn rol als burger waarde toekennen aan de manier waarop reeds betaald belastinggeld wordt ingezet, maar dit wordt niet meegenomen in de huidige MKBA’s. In de huidige MKBA’s tellen individuen die wel als burger, maar niet als consument bereid zijn te betalen voor positieve effecten van een beleidsoptie niet mee.”

Hoe kan de MKBA in jouw ogen het beste verbeterd worden?

“Door de bovenstaande ontwikkelingen in de MKBA systematiek mee te nemen. Zo is het van belang om naast de consumentenwaarde ook de burgerwaarde mee te nemen in MKBA’s. Als ervoor wordt gekozen om de burgerwaarde mee te nemen dan probeert een MKBA te meten wat Nederlanders netto bereid zijn te betalen voor de effecten van een project. In MKBA-rapporten vind je echter hele andere interpretaties van de resultaten. MKBA’s pretenderen het ‘maatschappelijk rendement’ of ‘het welvaartseffect’ van een beleidsoptie te hebben gemeten. De term ‘maatschappelijk rendement’ heeft geen enkele theoretische onderbouwing. De term wordt vooral gebruikt, omdat deze goed klinkt.” Het welvaartseffect van een project is niet objectief te meten, omdat mensen en ook politici de vraag hoe een welvarend land eruit ziet verschillend beantwoorden. Stel dat de netto betalingsbereidheid (gemeten in de MKBA) licht positief is, maar de armste 5% van Nederland gaat er sterk op achteruit, dan kan een linkse politicus concluderen dat de welvaart verslechtert door het project, terwijl een rechtse politicus het project een welvaartsverbetering vindt.

Wie moet het initiatief nemen om de MKBA verbeteren?

“Ik denk dat dit een collectieve inspanning moet zijn. Als uitvoerders van MKBA’s, ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de MKBA-systematiek, wetenschappers, politici en beleidsambtenaren gezamenlijk besluiten dan we een stap vooruit moeten doen , dan denk ik dat de ontwikkeling van de Nederlandse systematiek snel op gang komt.”

Is een MKBA door beleidsmakers zelf uit te voeren?

“Recentelijk heb ik acht Kamerleden geïnterviewd over de MKBA. Een aantal van hen was in de veronderstelling dat de MKBA een soort computermodel is waarbij je wat gegevens invoert, je op een knop drukt en de uitkomst eruit rolt. Deze veronderstelling klopt niet. De MKBA is eerder een ambacht. Je leert het door de spelregels goed te kennen, maar vooral door het vaak te doen en na te denken en te discussiëren over het toepassen van de spelregels. Beleidsmakers kunnen ervoor kiezen om een ambachtsman in te huren om een MKBA voor hen te maken, maar ze kunnen er ook voor kiezen om het ambacht zelf onder de knie te krijgen. De ervaring van deelnemers aan de tweedaagse MKBA Basiscursus die ik vorig jaar samen met onder meer Platform31 drie keer heb georganiseerd, is dat zij na het volgen van de cursus zelf voorzichtig kunnen beginnen aan hun eerste MKBA. Wel is mijn advies om deze eerste MKBA samen te doen met een ambachtsman- of vrouw om zo het vak onder de knie te krijgen, maar uiteindelijk moet je het zelf kunnen. En zoals voor ieder ambacht geldt is zelfs de beste vakman nooit uitgeleerd.”

Is deze cursus alleen bedoeld voor mensen die zelf MKBA’s willen gaan uitvoeren?

“Zeker niet. Ook mensen die MKBA’s beter willen aansturen en succesvol willen toepassen in de besluitvorming hebben de cursus vorig jaar gevolgd. Ik zeg altijd: de MKBA moet je zien als een erg nuttig medicijn, maar het is wel belangrijk om de bijsluiter goed te lezen. Deelnemers oefenen tijdens de cursus niet alleen met de basistechnieken van de MKBA, maar ook met de procesmatige kant van het instrument.”

Meer informatie

  • Niek Mouter is gepromoveerd op het toepassen van de MKBA in de praktijk en onderzoekt momenteel als postdoctoraal onderzoeker aan de TU Delft de verbetering van (de toepasbaarheid van) de MKBA.
  • Zie ook: website MKBA Informatie