Stressbestendige regionale samenwerking

Reflectie Wetenschappelijk Board

De regio Utrecht is binnen de zogeheten ‘netwerksamenwerking U10’ nieuwe vormen van regionale samenwerking aan het uitvinden. Daarbij verkennen de deelnemende gemeenten of en waar meerwaarde schuilt in samenwerking. De casus U10 past daarmee in een trend die we momenteel breder zien en die door het recent verschenen en invloedrijke rapport Maak Verschil ook op de landelijke beleidsagenda staat. Kern daarvan is de zoektocht hoe we vorm en invulling kunnen geven aan deze wisselende vormen van samenwerking en sturen in (regionale) netwerken. Hierover boog de Wetenschappelijke Board van Platform31 zich op 22 juni 2016. Ze vroeg zich bijvoorbeeld af hoe stressbestendig de ‘moderne’ vormen van samenwerking zijn. Wat werkt wel en wat niet? *

Welke driver, belemmeringen en patronen van samenwerking kunnen we herkennen? Rond deze centrale vraag ging de Wetenschappelijke Board van Platform31 op 22 juni 2016 met elkaar en met casushouders uit de praktijk om tafel. Er zijn vele vormen van regionale samenwerking op verschillende schaalniveaus en in allerlei domeinen: van triple helix tot multi level-samenwerking. Dat maakt samenwerken tot een complex vraagstuk, waarover ‘joint-fact-finding’ is gewenst. Voorafgaande aan de bijeenkomst van de Wetenschappelijke Board is er een discussienotitie geschreven waarin twee regionale samenwerkingen zijn uitgediept: de netwerksamenwerking U10 in de regio Utrecht en de regionale samenwerking in Zuid-Kennemerland rondom passend onderwijs & jeugdhulp. Dankzij de uitgebreide casusbeschrijvingen van Joost van Hoorn en Anne Marie Rijssenbeek (projectleiders bij Platform31) in combinatie met de wetenschappelijke reflectie door Ewald de Bruijn (onderzoeker Faculty of Social Sciences Erasmus University Rotterdam) brachten de wetenschappers het onderwerp inhoudelijk een stap verder.

Samenwerking in de praktijk

Gestoeld op de praktijkervaringen in de twee casussen probeerden ze meer grip te krijgen op wat er gebeurt in samenwerkingsverbanden en welke procesfactoren daaraan ten grondslag liggen. Naar aanleiding van het rapport ‘Maak Verschil’ merkt Richard van Zwol, voorzitter van de Studiegroep Openbaar Bestuur, in een interview op dat het openbaar bestuur bij regionale samenwerking nauwelijks denkt vanuit de werkelijkheid en welke behoeften dit oplevert. Wel gaat het vaak over institutionele principes. Waar doen we burgers, bedrijven en het bestuur zelf een plezier mee? In zijn discussienotitie benadrukt De Bruijn dat economische factoren vaak centraal staan bij het beoordelen van regionale samenwerking. Zo beoordelen OECD-onderzoekers regio’s vaak op benut economisch potentieel. Het discours over regionale samenwerking lijkt volgens De Bruijn geënt op (economische) outputparameters.

Beoordelingsverschillen

Hoewel de focus op outputcriteria op zichzelf niet vreemd is, hult het functioneren van regionale samenwerking soms in nevelen. Hoe het oordeel uitvalt is dan het spreekwoordelijke dubbeltje op een kant. In 2010 concludeerden Platform31 en de commissie Nijpels bijvoorbeeld dat de WGR-plusregio’s goed presteerden, terwijl het kabinet enkele jaren later diezelfde WGR-plusregio’s vanwege een vermeend gebrek aan legitimiteit afschafte. De verklaring voor beoordelingsverschillen blijken we daarmee vooral bij beoordelaars moeten zoeken. Wat op het eerste oog een onwenselijke situatie lijkt. Zo is het opvallend dat zodra de samenwerking vanuit het kabinet wordt afgebroken, deze vanuit een interne drive direct weer ter hand wordt genomen, zoals in de regio Utrecht. Er is daarom met een procesmatige bril, die aansluit op de praktijkpuzzels in de casus Passend Onderwijs Zuid Kennermerland (PO ZK) en de netwerksamenwerking U10 (regio Utrecht), gekeken naar de lessen die we kunnen treken als wetenschap en praktijk samenkomen.

Package deal

Regionale samenwerking is een proces waarin partijen samen iets gaan doen wat ze apart niet of minder goed kunnen. De basisvraag voor partijen in de regio is daarbij telkens of ze überhaupt wel of niet moeten samenwerken en zo ja, hoe ze dat effectief en legitiem kunnen doen. Partijen gaan samenwerking veelal pas aan als ‘ze het in hun ogen niet meer zelf kunnen’. Om dat te kunnen organiseren, zijn samenwerkingsvormen en arrangementen nodig. Daarmee ontstaat een package deal die werkt zolang er meer voor- dan nadelen zijn. De Bruijn maakt in aansluiting op het wetenschappelijke artikel van March ‘exploration and exploitation in organizational learning’ (1991), onderscheid tussen exploratie en exploitatie relevant. Exploratie draait om zaken als zoeken, variatie, experimenteren, risico’s nemen en flexibiliteit. Exploitatie gaat over uitontwikkeling, efficiency, selectie, keuzes maken, implementatie, uitontwikkeling en uitvoering.

De Bruijn stelt dat samenwerking draait om exploratie en exploitatie en dat is effectief als beide oriëntaties in evenwicht zijn. Te veel exploratie levert op korte termijn te weinig op en resultaten worden niet bestendigd. Te veel exploitatie laat de kansen van exploratie liggen en kan leiden tot een mismatch met de buitenwereld; er is dan sprake van een fixatie. De twee casussen bevinden zich aan beide uiteinden van dit spectrum. De regionale samenwerking rond passend onderwijs in de regio Zuid Kennemerland is vooral gericht op het verbeteren van de exploitatie. De samenwerking binnen de U10 draait juist om exploratie: ze werken aan een gezamenlijk toekomstperspectief. Om daarin meer evenwicht te krijgen is binnen de U10 vanuit deze theorie een beweging richting exploitatie nodig, terwijl in Zuid Kennemerland juist een omgekeerde beweging wenselijk is.

Bewijslast

Tijdens de bijeenkomst van de Wetenschappelijke Board is vooral ingegaan op de ogenschijnlijk vrijblijvende samenwerking binnen de U10. In de casus passend onderwijs in Zuid Kennemerland is de focus op exploitatie helder en daarmee lijkt de noodzaak tot samenwerken veel evidenter dan bij de meer op exploratie gerichte samenwerking in de regio Utrecht. Het springt meteen in het oog dat deze samenwerking sterk leunt op het feit dat de stemming in de regio positief is. Gemeenten mogen kiezen of ze wel of niet meedoen met de diverse georganiseerde bestuurlijke tafels. De grote vraag: hoe stressbestendig is dit? Wat als die positieve stemming omslaat? De verwachting is dat het dan ook moeilijk zal zijn om die vrijwillige werkwijze in stand te houden. Ook omdat het mogelijk belangen van deelnemers tegenover elkaar zet. Wellicht is er behoefte aan meer bewijs dat deze regionale samenwerking ook daadwerkelijk wat op levert. Binnen de U10 zijn de deelnemende gemeenten zich hiervan terdege bewust: het rendement moet nog blijken en deze manier van samenwerking is fragiel. Bovendien ligt de daadwerkelijke stresstest in de toekomst. Op basis van ervaringen in de regio Utrecht zijn er wel lessen te trekken over slimme regionale samenwerking. Daarbij draait het om de factoren die bijdragen aan regionaal samenwerken versus de factoren die tegenwerken. In de U10 is bewust niet veel gesproken over ambtelijke samenwerking. Want daarmee komt de focus te liggen op vorm. En de vorm-discussie slaat de samenwerking dood. Een belangrijke succesfactor in het benadrukken van de inhoudelijke voordelen van samenwerking is het inzetten op cross-overs en de verbinding van beleidsterreinen. Verder wordt er gewerkt aan het weghalen van praktische drempels die samenwerking in de weg zit. Voor een duurzame samenwerking is het ook nuttig te denken aan het inbouwen van prikkels voor samenwerking en gedeeld eigenaarschap.

Experimenteren

Systematisch onderzoek naar regionale samenwerkingen ontbreekt. Om goed te ontwarren welke factoren ertoe doen, is het nodig om een grotere casuspopulatie te hebben. Ook een kleine hoeveelheid casussen helpt om geïnformeerde inzichten te krijgen. De komende periode zou veel nieuwe informatie kunnen opleveren. Zeker nu de Studiegroep Openbaar Bestuur oproept om naar aanleiding van het rapport 'Maak Verschil' aan de slag te gaan met pilots in verschillende regio’s. Na de zomer komt de Wetenschappelijke Board van Platform31 tot een praktijkadvies, op basis van de casuïstiek, de wetenschappelijke reflectie en de bijeenkomst op 22 juni.

Meer informatie

Marloes Hoogerbrugge

Marloes Hoogerbrugge

Projectleider

06 57 94 21 69