‘Herstructurering bedrijventerreinen leidt niet tot extra banen’

De investeringen die overheden de afgelopen jaren hebben gedaan om veroudering op bedrijventerreinen aan te pakken hebben geen zichtbare positieve effecten op het economisch functioneren van deze terreinen. Overheden moeten dus terughoudend zijn met het herstructureren van bedrijventerreinen als middel om de lokale economie te stimuleren. Ook moeten zij hun keuzes, meer dan nu het geval is, baseren op de wensen en knelpunten van ondernemers.

Maandag 28 september promoveerde onderzoeker Huub Ploegmakers met het proefschrift ‘Regenerating rundown areas: An assessment of the impact of planning policies on the industrial property market’ aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Hij heeft de afgelopen jaren in het kader van het programma Kennis voor Krachtige Steden onderzoek gedaan naar het beleid van overheden op het gebied van de herstructurering van bedrijventerreinen. Een van de conclusies: de miljoenen euro’s die verschillende overheden hebben geïnvesteerd in herstructurering van verouderde bedrijventerreinen hebben niet geresulteerd in lokale economische groei.

Aanleiding

‘Witte schimmel’, noemde toenmalig minister Cramer van VROM de wildgroei aan bedrijventerreinen langs de snelweg eens in 2007. “Er ontstond in die periode commotie over bedrijventerreinen”, zegt Huub Ploegmakers. “Verrommeling was een veelgehoorde klacht, er moest iets gebeuren. Het ging niet alleen om de terreinen aan de snelweg, die zagen er nog best mooi uit. Maar vooral de bedrijventerreinen in stads- en dorpskernen zelf konden op veel plekken een grootschalige opknapbeurt gebruiken.”

Een speciale Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen werd in het leven geroepen om deze opknapbeurt vorm te geven. De Taskforce concludeerde dat het nodig was tot 2020 in totaal 15.800 hectare te herstructureren. Herstructurering is een overkoepelende term voor alle (fysieke) ingrepen in het bedrijventerrein die de veroudering tegengaan. De Rijksoverheid reageerde door 400 miljoen euro beschikbaar te stellen voor herstructurering van 6.500 hectare bedrijventerrein. Overigens was ook in de jaren daarvoor door de nationale overheid al veel geld vrijgemaakt voor herstructurering. Met de uitgaven van provincies er bij komt het bedrag dat sinds 2000 is uitgetrokken voor herstructurering volgens Ploegmakers zeker boven een miljard uit. “En dan zijn de uitgaven van gemeenten nog niet eens meegerekend.”

Maatschappelijke effecten

In het promotieonderzoek van Ploegmakers staat de vraag of deze miljoenen effect hebben gehad centraal. “Sinds 2008 is er ruim 7.000 hectare aangepakt”, zegt hij. “Als je het aantal geherstructureerde hectares als maatstaf van succes neemt, zoals de overheid doet, kun je zeggen dat de investeringen hebben geholpen. Maar een geherstructureerde hectare betekent nog niet dat de bedrijven op deze hectare ook beter functioneren. Ik heb in mijn onderzoek gekeken naar de maatschappelijk effecten. Het beleid heeft veel doelstellingen. Naast het tegengaan van verrommeling en verpaupering is het bevorderen van economische groei ook een van de doelstellingen die beleidsmakers in alle herstructureringsprojecten noemen."

“Uit mijn onderzoek blijkt echter dat herstructurering niet succesvol is als instrument om economische groei te stimuleren. Op de geherstructureerde terreinen valt de groei van het aantal arbeidsplaatsen en het aantal bedrijfsvestingen niet gunstiger uit dan op bedrijventerreinen die er qua problematiek het meest op lijken.” Een van de verklaringen voor deze uitkomst is volgens Ploegmakers dat de afgelopen jaren ruimtelijke urgentie voorrang kreeg op economische urgentie in de keuze om een terrein te herstructureren. Verrommeling en veroudering tegengaan was het belangrijkst. Als je als overheid toch vanuit een economische insteek aan de slag gaat, moet je het alleen doen op plekken waar bedrijven knelpunten ervaren. Om dat te weten te komen, moet je met ondernemers gaan praten.”

Heeft het herstructureringsbeleid dan helemaal niets opgeleverd? “We zien wel een duidelijk vliegwieleffect op private investeringen”, zegt Ploegmakers. “Op het moment dat de overheid investeert in een bedrijventerrein, gaan ondernemers zelf ook investeren. Ze gaan bijvoorbeeld hun gevel renoveren, breiden uit, verbouwen of laten een nieuw pand bouwen. Maar dit levert dus niet automatisch economische groei op.”

Verminderen versus veroudering

Een andere vraag die in Ploegmakers’ onderzoek aan bod komt, is of het verminderen van het aanbod van nieuwe terreinen veroudering van bestaande bedrijventerreinen tegen kan gaan. “Er zijn eigenlijk te veel bedrijventerreinen in Nederland”, legt de onderzoeker uit. “Gemeenten willen altijd een bepaalde voorraad bouwgrond hebben die zij direct aan bedrijven kunnen verkopen.” Deze zogenoemde ‘ijzeren voorraad’ vullen gemeenten aan als zij veel grond verkopen. “Een hectare verkocht, een nieuwe hectare ontwikkeld. Maar als de markt omslaat gaat het mis”, zegt de onderzoeker. “Dat hebben we de afgelopen jaren zien gebeuren. Tegen de tijd dat de grond klaar is voor verkoop en het bedrijventerrein op de markt komt, is de vraag afgenomen. Vervolgens slagen gemeenten er niet in hun overige plannen te schrappen.”

Zou het dan niet beter zijn geen nieuwe grond meer aan te kopen en bouwrijp te maken en bij een vraag naar bouwgrond eerst naar de beschikbare ruimte op verouderde bedrijventerreinen te kijken? Dat lijkt logisch, maar uit het onderzoek van Ploegmakers is niet gebleken dat de veroudering van bedrijventerreinen te voorkomen is door het aanbod van bouwgrond te beperken. “Je zou zeggen dat ondernemers bij schaarste meer gaan investeren in bestaande panden, maar dat is niet het geval. In het Groene Hart bijvoorbeeld is schaarste, maar je ziet niet dat in deze gebieden bedrijven meer investeren.”

Nieuwe aanpak

Het onderzoek naar bedrijventerreinen heeft veel stof doen opwaaien. “Dit onderzoek is een evaluatie van het beleid van de overheid voor verouderde bedrijventerreinen”, zegt Ploegmakers. “Het beleid is op veel punten niet succesvol gebleken. Gelukkig zie ik dat een aantal provincies en gemeenten een nieuwe weg is ingeslagen. Zij zien dit onderzoek dan ook als ondersteuning. Overheden pakken herstructurering steeds vaker door middel van een vraaggerichte, ondernemersgerichte wijze aan. Daarbij richten zij zich minder op ruimtelijke problemen en staan juist de ondernemers centraal. En dat is nodig. Alleen zo weet je als overheid waar bedrijven knelpunten ervaren en kun je maatwerk leveren.”