Eén steiger; drie vergunningen – het belang van samenwerken in de keten

Verslag van de G32-leerkring Omgevingswet - 7 december 2017

Samenwerking is een sleutelbegrip in de Omgevingswet. Ga maar na: integraal afwegingen nemen over de leefomgeving, tijdige participatie van alle betrokken stakeholders, het opstellen van een breed gedragen omgevingsvisie of omgevingsplan; het kan allemaal niet zonder samenwerking tussen veel partijen. Knelpunten die gemeenten daarbij in de praktijk ervaren, zitten vooral in de hoek van cultuur. Twee projecten in Zaanstad en Haarlemmermeer laten zien hoe je hier in de praktijk uitvoering aan kan geven.

Geen echt open blik; scepsis over de voordelen van samenwerken; de tegenstelling tussen integraliteit en vakspecialismen; moeite met loslaten van eigen taak of beleid; ontbreken van een gedeelde visie; of simpelweg onervarenheid met samenwerken. Het is pas een greep uit de lijst met knelpunten, genoemd door de G32-implementatiemanagers van de themagroep/leerkring Omgevingswet. En dan zijn er naast cultuur nog de bestuurlijke knelpunten en hindernissen op het gebied van werkprocessen en digitale afhandeling. Zoals verschillende bestuurlijke tempo’s en belangen tussen samenwerkende partijen, verschillen in takenpakket, planning en doorlooptijden en geen toegang tot elkaars systemen.

Tijdens de leerkring in december zoomden de deelnemers in op het onderwerp ketensamenwerking. Samen keken ze naar verbetermogelijkheden, wat is daarvoor nodig? De antwoorden die in een korte gespreksronde komen bovendrijven, lijken voor de hand liggend:

  • Zorg voor vertrouwen
  • Neem de tijd
  • Kijk naar cultuur in zowel de interne als de externe keten
  • Laat ambtelijke en bestuurlijke samenwerking parallel lopen
  • Houd de lijnen kort
  • Stroomlijn de informatie-uitwisseling
  • Uniformeer werkprocessen (zaakgericht werken).

Zaanstad: stakeholderanalyse

Maar het is bepaald niet eenvoudig om hier in de praktijk uitvoering aan te geven. Ervaringen met ketensamenwerking zijn onder andere opgedaan in Zaanstad en Haarlemmermeer. Zaanstad bracht met een stakeholderanalyse in kaart welke partijen allemaal om advies kan worden gevraagd bij omgevingsvergunningen. Die groep is vrij groot, zegt Nanda Broeders, adviseur ketensamenwerking Omgevingswet in Zaanstad. Het gaat alleen al om 22 publieke organisaties, variërend van Omgevingsdienst en GGD tot het Havenbedrijf en natuur- en milieuorganisaties. Daarnaast zijn nog tal van private stakeholders. “Dat hadden we nog niet zo scherp in beeld.” Vervolgens onderzocht Zaanstad hoe die ketenpartners de samenwerking beleven. Het leverde waardevolle informatie over hoe de energie voor samenwerking weglekt wanneer ketenpartners zich gedwongen voelen om een zienswijze te geven. En dat het hebben van meerdere contactpersonen bij de gemeente en het ontbreken van vaste procedures en formats als belemmering wordt gezien.

Het onderzoek leverde drie concrete aanbevelingen op:

  1. leg in een samenwerkingsovereenkomst vast hoe je communiceert, welke informatie wordt uitgewisseld en welke kwaliteit en kwantiteit de samenwerking vraagt.
  2. één vast contactpersoon
  3. betrek adviesgevende partijen zo vroeg mogelijk.

Met de adviezen uit het onderzoek is Zaanstad aan de slag gegaan bij het opstellen van het bestemmingsplan Centrum Zaandam. Zo ging de gemeente tijdens een wandeling door het gebied met vier stakeholders in gesprek over de uitgangspunten voor het centrum en afspraken over ieders betrokkenheid bij het proces. Broeders: “We hebben de stakeholders dus veel eerder gevraagd in welke fase van het proces zij betrokken willen zijn. Dat verschilt. De omgevingsdienst wil bijvoorbeeld veel eerder en nauwer betrokken zijn dan de GGD.”

Als gemeenten hun omgevingsvergunning straks in acht weken moeten afhandelen (in plaats van zesentwintig) is het gesprek over de ketensamenwerking essentieel. Zaanstad onderzocht dat in het project Ketensamenwerking Omgevingsvergunning. In deze pilot zijn samenwerkingsconcepten voor het omgevingsvergunningstraject ontwikkeld in multidisciplinaire teams, samen met initiatiefnemers, interne en externe partners. De pilot mondde uit in een werkwijze waarbij een initiatief via een ‘wegwijzer’ snel wordt doorgeleid naar de juiste afhandeling: een snel traject (snelserviceformule), een regulier traject (ontwerpformule) of naar een intaketeam dat beoordeelt of er toch een voortraject nodig is (ontwikkelformule).

Belangrijke bevindingen uit de pilot, volgens Broeders: “Goede participatie bij het bestemmingsplan maakt afstemming over een omgevingsvergunning een stuk eenvoudiger. En: zet een initiatief dat extra beoordeling vraagt zo snel mogelijk op de politieke agenda. Bijvoorbeeld door een ambtelijke miniscan op haalbaarheid binnen een week en dan via de wethouder op tafel bij het college krijgen voor een pre-advies. Want niks zo vervelend – voor initiatiefnemers én medewerkers – als een langlopende complexe procedure, waar aan het eind van de rit een bestuurlijke streep doorheen gaat.”

Haarlemmermeer: één steiger, drie keer toestemming

Dat er op vergunningengebied wat te verbeteren valt in de samenwerking, bleek ook in gemeente Haarlemmermeer. Projectleider digitalisering Omgevingswet Albert Bouma kan er beeldend over vertellen, maar fraai is de casus die hij tegenkwam niet: ’Bewoners aan de Ringvaart die een steiger voor hun boot willen aanleggen, hebben toestemming nodig van drie bevoegde gezagen: de gemeente, het hoogheemraadschap en de provincie. Dat betekent dus drie aanvragen indienen, drie loketten langs, drie keer dezelfde gegevens aanleveren. Met de kans dat het ene bestuursorgaan ja zegt en het andere nee. Met een doorlooptijd van zesentwintig weken, zijn ze in het slechtste geval ruim een jaar bezig."

Met het streefbeeld van de Omgevingswet voor ogen – één loket, zoveel mogelijk vergunningsvrij – organiseerde de gemeente Haarlemmermeer samen met het hoogheemraadschap van Rijnland en de provincie Noord-Holland een pilot met drie focuspunten: regelgeving, loket en afhandeling. Voor het eerste onderdeel legden de pilotpartners alle regelgeving naast elkaar. Ze vonden geen tegenstrijdigheden, zegt Bouma, maar wel verschillen in definities. “Wat bij de één de lengte van de steiger is, is bij de ander de breedte. Ook hebben we inhoudelijke discussies gehad over definities, bijvoorbeeld over steiger versus vlonder. Er was duidelijk noodzaak tot uniformeren en dereguleren.”
De pilotpartners hebben geprobeerd meer vergunningsvrij te maken en meer integraal naar aanvragen te kijken, bijvoorbeeld door ook te kijken naar de relatie met recreatiegebieden of milieuaspecten. Dat betekent dat partijen elkaar tijdig en actief moeten opzoeken. Even wennen, volgens Bouma. “We zaten aan tafel met mensen die allemaal al jaren met steigers bezig zijn, maar elkaar niet kenden.”

Voor de andere twee aspecten uit de pilot werd gekeken naar hoe het gezamenlijke loket en het afhandelingsproces eruit komt te zien. Vergunningsvrije aanvragen kunnen via de snelserviceformule worden bevestigd; vergunningplichtige aanvragen worden via de ontwerpformule afgehandeld en twijfelgevallen als initiatief, stellen de pilotpartners vast. Eventueel kan de omgevingsdienst opdracht krijgen op de aanvragen af te handelen. Hoe dat loket vorm krijgt in het digitale stelsel (DSO), is nog niet compleet duidelijk. Bouma: “Wat wij willen, zit nu niet in het DSO, dus we hebben onze wensen daarover kenbaar gemaakt.”

De pilotpartners zijn tevreden over het verlopen proces, zegt Bouma. “Het werken in een pilot was best even wennen, maar na afloop was iedereen blij dat we het hebben gedaan. In relatief korte tijd hebben we veel met elkaar tot stand gebracht en beter begrip gekregen van wat iedereen doet en waarom.”

Meer informatie