Burgerinitiatieven, vloek of zegen in een verdeelde samenleving?

Interview met Mirjan Oude Vrielink, zelfstandig onderzoeker en adviseur bij OVD

Door Lise Broekaar en Lydia Sterrenberg

Platform31 start met een serie over nieuwe dilemma’s en perspectieven op participatie. Hierin laten we wetenschappers en opiniemakers aan het woord die een interessant nieuw licht werpen op de dilemma’s rond participatie, als gevolg van de systeemverandering in sturingsmechanismen. De eerste in deze reeks is wetenschapper en bestuurskundige Mirjan Oude Vrielink. Zij schreef onlangs het essay Is de doe-democratie een diplomatendemocratie? Een verkenning van sociale ongelijkheid.

Wat was de aanleiding voor de opdrachtgever voor deze publicatie?

De landelijke kennisinstituten waarschuwen al een aantal jaren voor toenemende verschillen in de samenleving. Je ziet ongemak hierover in discussie en debat, bijvoorbeeld als het over Zwarte Piet of over vluchtelingen gaat. Voor het Trendbureau Overijssel was dit de aanleiding voor een toekomstverkenning over ‘grotere tegenstellingen’. Welke verschillen zien we daadwerkelijk toenemen in Overijssel, wat is de onderliggende dynamiek en hoe kunnen we daar in de toekomst op reageren? Als onderdeel van de toekomstverkenning is de essaybundel Nieuwe tegenstellingen, wat doen we ermee? uitgebracht. Het Trendbureau Overijssel heeft mij gevraagd om daarvoor een essay te schrijven over de rol van burgerinitiatieven: helpen die om verschillen te overbruggen of werken ze juist ongelijkheid in de hand?

Over burgerparticipatie en doe-democratie is de afgelopen jaren al veel geschreven. In hoeverre ging het nu om een nieuwe vraag?

Het is niet zozeer een nieuwe vraag, als wel een vraag die in nieuw daglicht is komen te staan. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft burgers gevraagd welke tegenstellingen in de samenleving voor wrijving zorgen. Dan blijkt dat mensen zich niet druk maken over bijvoorbeeld een verschil in opleidingsniveaus, maar wel over de tegenstelling tussen allochtoon-allochtoon en tussen een ‘elite’ die de dienst uitmaakt en ‘de rest’ die zich niet gehoord voelt.

Burgerinitiatieven brengen burgers in de gelegenheid om invloed uit te oefenen door ‘gewoon te doen’. In Nederland heeft Ted van de Wijdeven dit als eerste zo benoemd en daarvoor de term doe-democratie bedacht. Mensen die niet graag meedenken, meepraten en meebeslissen in de politiek-bestuurlijke arena geven door ‘te doen’ richting aan de samenleving. Daarmee hebben burgerinitiatieven het in zich om tegenwicht te bieden aan de ‘elite’ die invloed uitoefent via bestuur en beleid. Maar die vlieger gaat natuurlijk alleen op als er ook echt andere burgers actief worden dan deze ‘elite’: doorgaans hoogopgeleide, blanke, 55+ mannen. Daarover woedde vlak voor het uitkomen van de essaybundel ook in de media een discussie. Sommigen beweren dat burgerinitiatieven elitair zijn, andere spreken dat met kracht tegen. In mijn essay is in kaart gebracht wat we hierover uit wetenschappelijk en ander onderzoek weten. Zoals vaak ligt de waarheid in het midden. Dat maakt een discussie over het wel of niet elitaire karakter minder zinvol. Belangrijker is om goed voor ogen te houden welke burgers onder welke omstandigheden actief worden en daar actief op in te spelen.

Het lijkt een open deur, maar is het een probleem als burgerparticipatie tot sociale ongelijkheid leidt en in welk opzicht dan? Is dit een aspect dat je ook persoonlijk raakt?

Sociale ongelijkheid hoeft op zichzelf niet een probleem te zijn, maar wordt dat wel als groepen in de samenleving volkomen van elkaar vervreemd raken of tegenover elkaar komen te staan. Ik noemde al het voorbeeld van verschil in opleiding. Het blijkt dat mensen dit niet als een probleem ervaren. Maar als mensen het gevoel hebben dat hun stem niet gehoord wordt, dan kunnen ze zich van de democratie afkeren. Of het voedt het populisme zoals we in Amerika en in sommige Europese landen zien. Je ziet het ook in het klein; als buurtbewoners het gevoel hebben dat een kleine groep in de straat over activiteiten voor de straat beslist, komen de verhoudingen soms op scherp te staan. De activiteiten zijn voor de hele buurt bedoeld, maar het organiserend comité mist de aansluiting doordat het geen gemêleerde groep is. Dan wakkeren initiatieven onbedoeld tegenstellingen aan, terwijl meer samenhang de inzet was.
Wat me persoonlijk stoort, is dat sommige systemen ongelijkheid als uitgangspunt nemen. Bijvoorbeeld als verzekeringen in een reclamespotje oproepen om je selectief te verzekeren, of als ze hun diensten willen aanbieden aan een selecte, bevoorrechte groep. Daarom vind ik het goed dat Kim Putters in zijn Drees-lezing aandringt op een nieuwe invulling van solidariteit.

Wat zijn je belangrijkste conclusies en aanbevelingen? In hoeverre speelt de overheid daar nu al op in?

In mijn essay heb ik een aantal lessen getrokken voor het Overijsselse openbaar bestuur, die overigens breder toepasbaar zijn. Ik heb op een rij gezet wat in onderzoek als succesfactoren worden gezien in de omgang met burgerinitiatieven. Wat knelt of aandacht vraagt, blijkt hiervan het spiegelbeeld te zijn. Dat steeds dezelfde factoren in beeld komen, duidt erop dat goed omgaan met initiatieven nog geen gesneden koek is.

Wat burgerinitiatieven van de overheid nodig hebben om actief te worden en blijven, hangt af van wat de initiatiefnemers in huis hebben. Dat lijkt een open deur, maar uit onderzoek blijkt dat burgers dikwijls andere ondersteuning krijgen, dan waar zij op dat moment behoefte aan hebben. Het ACTIE-instrument van Denters e.a. helpt om inzicht te krijgen wat een burgerinitiatief in een bepaalde fase nodig heeft. Vanuit Platform31 zijn daar effectieve interventies aan gekoppeld.

Tot slot vind ik het interessant dat de term ‘overheidsparticipatie’ in zwang is geraakt om aan te geven dat overheden bij burgerinitiatieven een aanvullende rol vervullen. Mede door bezuinigingen heeft dit de connotatie van een terugtredende overheid gekregen: een overheid die minder doet in de hoop en verwachting dat burgers in ‘het gat’ zullen springen. Maar uit onderzoek blijkt dat juist een uitnodigende overheid meer burgerinitiatieven weet te ontlokken; burgers willen een gedeelde verantwoordelijkheid en vooral ook meer zeggenschap op voet van gelijkwaardigheid.

Wat betekenen deze voor de betrokken partijen? Wat zou er volgens jou moeten gebeuren?

De aanbevelingen die ik net noemde, richten zich vooral op het openbaar bestuur. Vaak blijken initiatieven die groter worden toch op enig moment medewerking of (financiële) steun van de overheid nodig te hebben. Maar je ziet nu ook een beweging, waarin vooral grotere burgerinitiatieven juist los willen komen van de overheid; ze willen zich meer als een gelijkwaardige partner kunnen opstellen. Van der Heijden e.a. wijzen in dit verband op de opkomst van burgerinitiatieven als een platform voor andere burgerinitiatieven. Misschien richten we ons nog te veel op de overheid en zouden we meer in kaart moeten brengen hoe initiatieven elkaar kunnen ondersteunen en dat al doen. Dan komen ook vraagstukken als solidariteit en uitsluiting in een ander daglicht te staan. De doe-democratie vormt dan nog steeds een aanvulling op de representatieve democratie, maar vormt zich dan meer parallel aan de overheid.

Sociale ongelijkheid is één van de dilemma’s die aan burgerparticipatie en de doe- democratie verbonden zijn. Signaleer je ook nog andere dilemma’s rond burgerparticipatie die onderbelicht zijn gebleven en aandacht verdienen?

Vanuit democratisch oogpunt is op drie dilemma’s gewezen onder andere door Klaartje Peters e.a.: naast sociale ongelijkheid wijzen zij op het gevaar dat actieve burgers selectief in actie komen en op de onzekerheid over de continuïteit van een initiatief. Uit een aantal onderzoeken blijkt dat burgers zich inzetten voor wat hen aan het hart gaat, maar dat anderen hiervan (mee) profiteren. Dat burgers selectief in actie komen, vormt dus niet vanzelfsprekend een bedreiging voor sociale gelijkheid. Het voortbestaan van een initiatief lijkt een groter dilemma. Niet alleen omdat de samenleving met het teloorgaan van een initiatief iets moet missen als de overheid het aan burgers heeft overgelaten. Maar ook omdat juist in achterstandsbuurten de groep bewoners die het meest op hun buurt is aangewezen aan het ploeteren slaat om het initiatief te laten voortbestaan.

Tot slot: zet dit onderzoek je op het spoor van nieuwe vragen rond burgerparticipatie /doe- democratie? En welke dan?

Uit de onderzoeken blijkt dat het sociaal kapitaal van burgers verschillend is. Ook weten we hoe de overheid daarop kan inspelen als ze de doe-democratie wil bevorderen. De inzichten en instrumenten die daarvoor zijn aangereikt, zijn behulpzaam om te bepalen aan welk soort ondersteuning initiatiefnemers of initiatieven behoefte hebben. De vraag die daaraan vooraf gaat is aan welke initiatieven de overheid ondersteuning wil bieden. Welk verschil maakt een initiatief en hoe waardeer je dat? Het Instituut voor Publieke Waarde heeft een instrument ontwikkeld om die vragen te kunnen beantwoorden. In het verlengde daarvan zie ik nu de vraag opkomen hoe we de arbeid waarderen van mensen die bij een initiatief betrokken zijn. In financiële zin betreft het de vraag of bijvoorbeeld ‘kartrekkers’ voor hun inzet een vergoeding mogen krijgen. Maar ook in immateriële zin: wat vrijwilligers doen kost geen geld, maar is niet gratis. Per initiatief blijkt hun gezamenlijke inzet gemiddeld 50 uur per week. Waarderen van initiatieven betekent bijvoorbeeld ook de vraag of we voldoende zuinig met de tijd van vrijwilligers omgaan.

In mijn eigen onderzoek leg ik vooral een verbinding tussen burgerinitiatieven en de wijze waarop gemeenten hun sociaal domein en de toegang tot voorzieningen organiseren. De gemene deler in ‘de transformatie’ is hoe burgers meer op eigen kracht en met hulp uit de sociale omgeving in een behoefte aan ondersteuning kunnen voorzien. Om dat mogelijk te maken, stellen steeds meer gemeenten zich de vraag hoe ze ‘het voorliggend veld’ kunnen verstevigen. In het onderzoek waar ik nu mee bezig ben, inventariseer ik verschillende manieren waarop dit wordt vormgegeven. En als onderdeel daarvan hoe verschillende vormen van burgerkracht worden benut en versterkt. Kennispunt Twente gaat de inventarisatie gebruiken om cijfers uit de monitor voor het sociaal domein te duiden. Mijn eigen agenda is om steden te helpen uitvinden hoe ze gericht kunnen doorontwikkelen in de vormgeving van hun sociaal domein en daarbij van elkaar kunnen leren.